В работе автор затрагивает вопросы объединения социального и пенсионного фондов в Российской Федерации с целью оптимизации управления ресурсами и улучшения качества предоставляемых услуг. Анализируются потенциальные преимущества и возможные проблемы данного процесса, включая законодательное регулирование и управление финансовыми ресурсами. Рассматриваются предложения по устранению выявленных проблем и повышению эффективности инвестиционной деятельности внебюджетных фондов.
Ключевые слова: социальный фонд, пенсионный фонд, объединение фондов, законодательное регулирование, управление финансовыми ресурсами.
Система социального обеспечения и пенсионное обеспечение являются фундаментальными аспектами общественной структуры, обеспечивая поддержку и защиту наиболее уязвимых слоев населения. В последнее время идея объединения социального и пенсионного фондов в Российской Федерации была выдвинута как возможный путь к оптимизации управления ресурсами и улучшению эффективности предоставляемых услуг. Это исследование призвано рассмотреть ключевые аспекты данного процесса, выявить потенциальные преимущества и проблемы, которые могут возникнуть в ходе реализации этой идеи.
Объединение фондов предполагает синтез двух крупных секторов государственного управления, каждый из которых имеет свои особенности и требования. С одной стороны, это может привести к более эффективному распределению ресурсов, сокращению административных издержек и улучшению качества предоставляемых услуг.
Цель данной работы — провести комплексный анализ процесса объединения социального и пенсионного фондов, оценить его потенциальный вклад в развитие системы социального обеспечения и выявить возможные риски и проблемы.
В недавнем прошлом, обязательные финансовые взносы были направлены в три отдельных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд (ПФР), Медицинский фонд (ФОМС) и Фонд социального страхования (ФСС). Эти учреждения выполняли одну ключевую функцию, служа страховщиками в рамках обязательного государственного социального страхования. Несмотря на то, что каждый вид социального страхования имеет свои уникальные характеристики, их правовая основа обща. В. В. Райзберг отмечает, что данная система социального страхования является государственно установленной, контролируемой и гарантированной системой поддержки пожилых и нетрудоспособных лиц за счет государственного страхового фонда, а также коллективных и частных страховых фондов [1].
Многочисленность внебюджетных фондов является отголоском постперестроечной экономической структуры. Учитывая отсутствие систематизации источников правового регулирования деятельности этих государственных внебюджетных фондов, устаревание и фактическое несоответствие многих их норм современной модели правового регулирования, а также отсутствие специализированных законов, определяющих их правовой статус, и то, что за 30 лет существования внебюджетных фондов высший представительный орган Российской Федерации так и не принял такие законы, можно предположить, что данное положение вещей устраивало как сами внебюджетные фонды, так и органы законодательной и исполнительной власти. Однако во время пандемии COVID-19, которая сопровождалась массовым переходом к оказанию государственных (муниципальных) услуг в цифровом формате, стало очевидным, что необходима оптимизация структуры управления публичными финансами в области социального обеспечения.
Закон № 236-ФЗ от 14.07.2022 «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» [2] был принят с целью объединения Пенсионного фонда (ПФР) и Фонда социального страхования (ФСС) в единый государственный внебюджетный фонд. Более конкретно, ПФР был переименован в ФПСС, а ФСС был к нему присоединен (см. ч. 1 ст. 18). Пояснительная записка к законопроекту выделяет основные причины реорганизации ПФР и ФСС как расширение выполняемых фондами функций и переход к модели «Социального казначейства» для предоставления социальных услуг [3].
В рамках цифровой и функциональной трансформации социальной сферы было принято решение об объединении ПФР и ФСС с целью:
— оптимизации структуры указанных государственных внебюджетных фондов через организацию единых офисов, сокращение их числа и повышение эффективности управления.
— централизации процесса установления социальных выплат и, в целом, централизации предоставляемых на федеральном уровне социальных услуг государственных внебюджетных фондов.
— консолидации административно-хозяйственной деятельности, включая бухгалтерский учет.
— сокращения финансовых затрат на деятельность фондов.
— централизации обеспечивающих функций фондов в части бюджетного учета и отчетности, государственных услуг, кадрового учета и прочее.
— унификации и интеграции информационных систем ПФР и ФСС, ускорения процесса цифровой трансформации социальной сферы, упрощения межведомственного взаимодействия по вопросам предоставления информации из баз данных государственных внебюджетных фондов [4].
Принятие закона, определяющего правовое положение ФПСС, имеет колоссальное значение, поскольку подчеркивает фундаментальную роль данного фонда в реализации ключевых направлений государственной политики в социальной сфере. Кроме того, закон расширяет возможности для определения места ФПСС в системе субъектов правоотношений, включая бюджетные и социальные отношения. Это, безусловно, способствует развитию как финансового права, особенно бюджетного, так и права социального обеспечения.
Внедренные новшества спровоцировали реформу страховых взносов. Теперь работодатели будут вносить страховые взносы по установленному общему тарифу, который определен следующим образом:
— 30 % в пределах установленной единой предельной величины базы для расчета страховых взносов;
— 15,1 % сверх указанной предельной величины [5].
В соответствии с пунктом 5.1 статьи 421 Налогового кодекса РФ, внесенным Федеральным законом от 14.07.2022 № 239-ФЗ [6], на 2023 год единая предельная величина базы для расчета страховых взносов будет определяться путем индексации предельной величины базы для расчета страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию, установленной с 1 января 2022 года, с учетом роста средней зарплаты в Российской Федерации. С 1 января 2024 года эта величина будет подлежать ежегодной индексации с 1 января каждого года, также с учетом роста средней заработной платы в Российской Федерации.
Фактически, ставка тарифа по пенсионному страхованию для всех работодателей сохранится на прежнем уровне и составит 22 % в пределах базы (1,565 млн рублей) и 10 % сверх этой суммы. Для взносов в ФСС тариф составит 2,9 % при зарплате до 1,032 млн рублей и 0 % сверх этой суммы. Важно отметить некоторые нюансы:
— начиная с 2023 года, работодателям будет поручено производить единовременный платеж пенсионных и социальных взносов в форме общего платежа, исходя из единой взносооблагаемой базы в размере 1,565 млн рублей. Увеличение взносов скажется на сотрудниках из-за уменьшения заработной платы.
— большинство экспертов полагают, что сокращение документооборота в организациях благодаря объединению двух платежей в одну квитанцию является значительным плюсом. До введения изменений, каждая компания должна была представлять отчетность отдельно в Налоговую службу и Пенсионный фонд, что создавало определенные неудобства. Несмотря на то, что большинство функций автоматизировано, существенного уменьшения бумажной волокиты не произойдет [7].
Согласно положениям части 3 статьи 10 Закона № 236-ФЗ, формирование бюджета Фонда пенсионного и социального страхования (ФПСС) осуществляется на основе доходов, определенных бюджетным законодательством. Занимательно, что перечень бюджетных доходов устанавливается в разделе II Бюджетного кодекса РФ. Однако, этот раздел не включает положения по формированию доходной части бюджетов государственных внебюджетных фондов; соответствующий перечень доходов приведен в статье 146 Бюджетного кодекса РФ, которая находится в главе 17 «Бюджеты государственных внебюджетных фондов».
Такое структурирование бюджетного законодательства, с одной стороны, служит утилитарным целям практической деятельности, консолидируя ключевые нормы по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению и контролю бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по формированию их доходов и осуществлению расходов в одной главе. С другой стороны, это рассогласовывает логику бюджетного права, так как бюджеты внебюджетных фондов являются интегральной частью бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящее время бюджетное законодательство выделяет два основных вида доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов:
1) Налоговые доходы. После отмены ЕСН и перехода к взиманию страховых взносов как основного источника финансирования системы государственного социального страхования, налоговые поступления занимают незначительную долю в доходах бюджетов. Однако, есть исключения, связанные с отдельными налоговыми платежами из-за применения специальных налоговых режимов.
2) Неналоговые доходы — основной источник доходов государственных внебюджетных фондов. Сюда входят страховые взносы (включая дополнительные страховые взносы) по отдельным видам обязательного социального страхования, а также недоимки, пени и штрафы. К неналоговым доходам также относятся средства от размещения временно свободных средств государственных внебюджетных фондов.
Отдельно стоит обратить внимание на проблему неэффективности инвестиционной деятельности внебюджетных фондов, которая уже много лет является предметом обсуждения в научном сообществе финансового права. Нынешний механизм финансового обеспечения деятельности государственных внебюджетных фондов не справляется с возложенными на него обязанностями, что проявляется в несбалансированности соответствующих бюджетов, особенно в части недостаточности средств для покрытия обязательств в рамках пенсионного страхования. Улучшение эффективности инвестиционной деятельности внебюджетных фондов является ключевым для решения этой проблемы.
Обозначенные О. А. Ногиной проблемы в правовом регулировании инвестирования временно свободных денежных средств и средств финансовых резервов государственных внебюджетных фондов указывают на серьезные пробелы в существующем законодательстве. Рассмотрим каждую из обозначенных проблем более подробном [8]:
1. Определение временно свободных денежных средств в бюджетном законодательстве:
— Важность уточнения понятия «временно свободные денежные средства» обусловлена необходимостью четкого разграничения этих средств от других активов фондов. Это позволит избежать юридической неопределенности и споров, а также обеспечит правовую защиту операций с такими средствами.
2. Перечень финансовых инструментов для финансирования временно свободных денежных средств:
— Введение четкого списка финансовых инструментов, которые можно использовать для управления временно свободными средствами, поможет предотвратить риски, связанные с инвестированием в высокорисковые или неэффективные активы. Такой перечень обеспечит прозрачность и предсказуемость процесса инвестирования.
3. Пределы полномочий органов управления фондов по инвестированию временно свободных денежных средств:
— Четкое определение полномочий органов управления в области инвестирования важно для предотвращения злоупотреблений и обеспечения эффективного контроля за использованием временно свободных средств. Это также позволяет определить ответственность за возможные ошибки или нарушения.
4. Процедура изъятия временно свободных денежных средств из процесса инвестирования:
— Установление четкой процедуры для изъятия средств из инвестиций в случае необходимости финансирования основной деятельности фондов является критически важным для обеспечения их финансовой устойчивости и выполнения основных функций. Это также поможет избежать возможных конфликтов и споров по поводу возврата инвестированных средств.
К сожалению, большинство из вышеописанных проблем до сих пор остаются неурегулированными, что подчеркивает неотложную потребность в доработке бюджетного законодательства в этом направлении. Это обстоятельство подчеркивает значимость более глубокого и детального рассмотрения каждой из указанных проблем, с целью их последующего решения на законодательном уровне.
Можно сделать вывод, что исследование проблематики объединения социального и пенсионного фондов выявило ряд значимых аспектов, требующих внимательного рассмотрения и законодательной регламентации. Объединение фондов представляется как стратегический шаг на пути к оптимизации системы социального обеспечения и управления публичными финансами. Однако это также выявляет ряд проблем и вопросов, которые требуют решения.
Прежде всего, необходимо четкое законодательное определение структуры и полномочий нового объединенного фонда, а также прозрачный механизм управления временно свободными средствами и финансовыми резервами. Вопросы инвестирования временно свободных денежных средств и определение финансовых инструментов для их финансирования остаются открытыми, что может создать риски для финансовой устойчивости фонда и эффективности его деятельности.
Также были выявлены проблемы в области правового регулирования, включая несоответствие некоторых положений бюджетного законодательства текущей модели управления государственными внебюджетными фондами. Это подчеркивает необходимость дальнейшего совершенствования законодательной базы с целью обеспечения эффективного функционирования объединенного фонда.
Литература:
1. Райзберг Б. А. Современный экономический словарь / Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. — 2-е изд., испр. — Москва: Изд. дом «ИНФРА-М», 1998. 476 с.
2. Федеральный закон от 14.07.2022 № 236-ФЗ «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.07.2022, № 29 (часть I), ст. 5203.
3. Пояснительная записка / Проект федерального закона № 127389–8 «О Фонде пенсионного и социального страхования Российской Федерации» // URL: https://sozd.duma.gov.ru/download/50BDAD06–08AD-4C09–8434-C6F53D11CEFF (дата обращения: 02.11.2023).
4. Забаралова О. С. Государственные внебюджетные фонды как субъекты финансовых правоотношений // Журнал «Актуальные проблемы российского права», № 3, март 2023 г., с. 40–55.
5. Шинкарева О. В., Данилевская Е. В. Особенности уплаты страховых взносов индивидуальными предпринимателями, не производящими выплаты и иные вознаграждения физическим лицам // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2022. № 10. С. 33–37.
6. Федеральный закон от 14.07.2022 № 239-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и статьи 18 и 19 Федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Автоматизированная упрощенная система налогообложения» // «Собрание законодательства РФ», 18.07.2022, N 29 (часть I), ст. 5206.
7. Аксенова А. Д. Объединение внебюджетных фондов Российской Федерации: проблемы и перспективы современности / А. Д. Аксенова // Актуальные вопросы развития общественных наук и юриспруденции: сборник статей III Международной научно-практической конференции, Петрозаводск, 06 июня 2022 года. — Петрозаводск: Международный центр научного партнерства «Новая Наука» (ИП Ивановская И. И.), 2022. — С. 77–83.
8. Ногина О. А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования: диссертация... доктора юридических наук: 12.00.04 / Ногина Оксана Аркадьевна. — Санкт-Петербург, 2013. — 591 с.
