Правовое положение учреждений и органов ФСИН России в уголовном судопроизводстве

Пенитенциарные учреждения России входят в единую централизованную уголовно-исполнительную систему (далее – УИС). Руководство учреждениями, исполняющими наказания, осуществляют территориальные органы уголовно-исполнительной системы и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, - Федеральная служба исполнения наказаний (далее –ФСИН России), с 1998 г. находящаяся в ведении Министерства юстиции Российской Федерации.

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, а также функции:

- по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных;

- по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию;

- по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания.

Ранее, на протяжении длительного времени УИС находилась в ведении МВД, что наложило определенный отпечаток на всю уголовно-исполнительную политику. В связи с этим, несмотря на существенные изменения, произошедшие в стране в последние годы, уголовно-исполнительная система во многом сохранила черты старой пенитенциарной системы, ориентированной на другое общество. Правительство РФ вынуждено констатировать в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. № 1772-р., что УИС не учитывает нынешнее состояние экономики, интеграцию Российской Федерации в международное правовое поле, международные стандарты обращения с заключенными и развитие гражданского общества.

Процесс перехода на новые принципы функционирования пенитенциарной системы начался 24 октября 1991 г., когда Верховный Совет РСФСР утвердил Концепцию судебной реформы. Впоследствии в процессе евроинтеграции Совет Европы поставил в зависимость членство Российской Федерации в Совете от передачи УИС в Министерство юстиции. В 1996 г. со вступлением России в Совет Европы это условие начало выполняться, был подписан Указ Президента Российской Федерации от 8 октября 1997 г. «О реформировании уголовно-исполнительной системы МВД России». Переход к новым европейским стандартам пенитенциарного законодательства – процесс сложный. «Появление качественно новых факторов, которые несут с собой реформы в сфере уголовно-исполнительных отношений, справедливо отмечает П.В. Голодов, - до предела обостряют проблемы управления учреждениями УИС» [4, с.27].

Правовое положение учреждений и органов ФСИН России определяется, прежде всего, нормами уголовно-исполнительного права, источниками которого являются:

- международные правовые акты в сфере прав и свобод человека, борьбы с преступностью и обращения с правонарушителями;

- Конституция РФ;

- решения Конституционного суда РФ;

- уголовно-исполнительное законодательство;

- нормативные правовые акты Президента РФ;

- нормативные правовые акты Правительства РФ.

- межведомственные нормативные правовые акты.

- ведомственные и локальные нормативные правовые акты.

Уголовно-исполнительное законодательство в литературе принято рассматривать в двух значениях:

- в широком смысле – как систему нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу и в процессе исполнения (отбывания) всех видов уголовных наказаний и применения иных мер уголовно-правового воздействия.

- в узком смысле – совокупность законов, регламентирующих общественные отношения в сфере исполнения уголовных наказаний.

В сфере внутреннего управления УИС сложились, характерные для правоохранительных органов в целом, две основные группы регламентационных актов:

1. административно-правовые акты, определяющие содержание деятельности, правовой статус и служебные связи тех или иных организационных звеньев (должностных лиц);

2.акты, регламентирующие порядок осуществления основных видов деятельности, их процедуры [12, с.128].

В целом, с принятия нового УИК РФ сформировалась достаточно стройная система правового обеспечения уголовно-исполнительной деятельности, в которой заложен динамический потенциал изменений. Показательно, что регламентирована процедура эксперимента как поставленного опыта, позволяющего на практике оценить оптимальные формы и методы работы учреждений, органов, научных и учебных заведений, а также других организаций, входящих в УИС, закрепленная в п. 1.2. Инструкции по проведению экспериментов в УИС Минюста России, утвержденной приказом Минюста России № 221-2001 г. «О проведении эксперимента в уголовно-исполнительной системе Министерства юстиции Российской Федерации».

Положение о ФСИН России (п. 4) предусматривает право службы на организацию взаимодействия территориальных органов ФСИН России с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти, правоохранительными органами, а также осуществляемую учреждениями уголовно-исполнительной системы оперативно-разыскную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, пенитенциарные учреждения решают широкий круг задач и являются многофункциональными субъектами уголовно-исполнительной деятельности, что, по мнению исследователей, приводит к распылению их сил и средств и, как следствие, к низкой эффективности исполнения каждой отдельно взятой функции-задачи[10, с.22]. В этой связи в современной литературе, в рамках обсуждения направлений совершенствования структуры и деятельности УИС, часто предлагается создание новых органов и подразделений. Так, например, предлагается создать в ФСИН России специальную службу для защиты содействующих правосудию осужденных, которая будет сформирована из сотрудников, имеющих специальную подготовку[9, с.13]. Создание новых служб, неизбежно потребует издания новых нормативных актов по их регламентации, что, как мы полагаем, не упростит и, соответственно не повысит эффективность системы в целом. П.В. Голодов (применительно к руководителям) совершенно справедливо отметил, что множественность и разноуровневость правовых источников, регламентирующих деятельность руководителей учреждений УИС, их различие по объему действия норм, составляющих их содержание, по отраслевой принадлежности значительно затрудняют исследование правового положения указанной категории должностных лиц [4, с.27]. Необходимо отметить, что затруднение исследовательского поиска вторично и не так важно по сравнению с затруднением в выполнении должностных обязанностей по причине противоречивой регламентации.

Это особенно актуально в свете новейших исследований, которые показывают, что сотрудники УИС отмечают отсутствие Федерального закона об уголовно-исполнительной системе, в полном объеме закрепляющего правовое положение УИС и ее сотрудников на современном этапе, и установленных процедур обеспечения безопасности сотрудников УИС [13, с.6]. Необходимость такого специального акта, при наличии УИК вызывает сомнения. В то же время уровень и качество правового обеспечения деятельности УИС признается недостаточным. Руководители пенитенциарных учреждений считают уровень методического обеспечения своей деятельности «для нормальной работы»:

- достаточным – 34,6 %;

- недостаточным – 56,9 %;

- затруднились ответить – 8,5 % [4, с.5].

Таким образом, около 65% руководителей, недостаточно зная и/или применяя закон или не зная как его применять, полагаются на так называемое административное усмотрение, под которым понимается «мотивированный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач»[15, с.70-79].

Предполагается, что административное усмотрение позволяет руководителю принимать решения сообразно складывающейся управленческой ситуации в рамках своей компетенции (заложенную в законе возможность административного усмотрения следует отличать от существующих пробелов в законодательстве, когда неполно или неточно определены полномочия, функции и ответственность органов и должностных лиц). Однако, создавая необходимые условия для эффективного управления, административное усмотрение может привести к субъективизму при принятии решений, злоупотреблениям правом.

Кроме того, как обоснованно отмечает Б.Б. Казак, на современном этапе в деятельности данной категории руководителей доминирует не управленческое мышление, а мышление, направленное на оперативное реагирование на отдельные, внезапно возникающие проблемы и ситуации, в то время как руководителю пенитенциарного учреждения должен быть свойственен системный стиль мышления. Тем не менее на сегодняшний день многие руководители не имеют системного видения своей деятельности [6, с.91-92].

В этом смысле в регламентации действительно нуждаются многие стороны деятельности персонала УИС, непосредственно не связанной с обеспечением отбывания наказания осужденными и их перевоспитанием. Примером тому является интенсивная законотворческая работа по регламентации деятельности уголовно- исполнительных инспекций. В 2009 г. Правительственная комиссия по профилактике правонарушений отметила, что концепция государственного управления системой работы уголовно- исполнительных инспекций Федеральной службы исполнения наказаний Российской Федерации практически не разработана. С тех пор была проведена определенная работа и в декабре 2011 г. УИК РФ был дополнен ст. 18.1 «Объявление розыска и осуществление оперативно-розыскной деятельности при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества».

В данном случае оперативно-розыскная деятельность (далее – ОРД) при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией осужденных от общества, осуществляется оперативными подразделениями УИС самостоятельно, а также во взаимодействии с оперативными подразделениями иных государственных органов, в соответствии с Федеральным законом от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их компетенции.

Аналогичным образом регулируется и уголовное судопроизводство в УИС, которое согласно ст. 2 УИК РФ не входит в структуру и содержание уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации и регламентируется УПК РФ. Как следует из выступления Президента РФ на заседании Президиума Государственного Совета «О состоянии уголовно-исполнительной системы Российской Федерации» 11 февраля 2009 г., с одной стороны «исправительные учреждения находятся в конце правоприменительной цепочки и уже, по сути, исполняют те решения, те приговоры, которые до этого провозглашает суд на основе деятельности предварительного следствия…». С другой стороны – согласно ст. 1 УИК РФ целями уголовно-исполнительного законодательства является, в том числе и предупреждение совершения новых преступлений, как осужденными, так и иными лицами, а в перечень задач входит охрана прав, свобод и законных интересов осужденных.

«Положение о ФСИН России» в числе основных задач службы определяет обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в следственных изоляторах, обеспечение безопасности содержащихся в них осужденных, лиц, содержащихся под стражей, а также работников уголовно-исполнительной системы, должностных лиц и граждан, находящихся на территориях этих учреждений и следственных изоляторов.

Все это в полной мере относится к осуществлению уголовно-процессуальной деятельности учреждений и органов фсин России. Данная позиция в целом, преобладает в литературе, в понимании УИС как множества взаимосвязанных структурных и функциональных компонентов, подчиненных целям исполнения уголовного наказания, исправления осужденных, охраны их прав, свобод и законных интересов, а также осуществления уголовно-процессуальной деятельности, в частности, проведения дознания как формы предварительного расследования [14, с.34].

Под уголовно-процессуальной деятельностью органов и учреждений ФСИН России мы понимаем определяемую нормами уголовно-процессуального законодательства систему целенаправленных процессуальных действий должностных лиц УИС, реализуемую в процессуальном порядке, отражающуюся в уголовно-процессуальных актах и имеющую своим назначением достижение целей уголовного судопроизводства, а также призванную обеспечить полное, безусловное и реальное исполнение вступивших в законную силу приговоров суда и актов других юрисдикционных органов, потупивших в органы и учреждения ФСИН России.

Как мы уже отмечали, важнейшим признаком уголовно-процессуальной деятельности является ее юридический характер. Порядок судопроизводства строго регламентирован уголовно-процессуальным законом. В то же время, уголовное судопроизводство неизбежно вторгается в сферу общественных отношений, регулируемых иными отраслями права. «Фактические уголовно-процессуальные отношения, а равно и фактическая уголовно-процессуальная деятельность намного разнообразнее и богаче чем та, которая предусмотрена нормами права»[11, с.74]. Действительно, ещё советские правоведы различали в уголовном судопроизводстве широкий круг различных общественных отношений:

- уголовно-процессуальные, урегулированные уголовно-процессуальным законом;

- отношения, которые могут быть урегулированы применением процессуального закона по аналогии;

- уголовно-правовые отношения;

- отношения, возникающие на основе иных отраслей права (гражданско-правовые, административно-правовые, уголовно-исполнительные и др.);

- отношения, возникающие на основе ведомственных нормативных актов [7, с.10-11];

- не урегулированные правом отношения в сфере морали и нравственности [3, с.45].

При этом, на первоначальном этапе судопроизводства в ходе осуществления деятельности по проверке информации о преступлении наблюдается гораздо больший объем отношений, не урегулированных УПК РФ, а, следовательно, не являющихся уголовно-процессуальными. На наш взгляд, это в первую очередь связано с пробелами в регулировании процессуальной формы, как отдельных проверочных действий, так и института возбуждения уголовного дела в целом и недостаточной законодательной регламентацией на данном этапе судопроизводства субъективных прав и обязанностей участников уголовного процесса. Многочисленные новеллы, вносимые в последнее время в уголовно-процессуальное законодательство, в новейших исследованиях справедливо оцениваются как не всегда до конца проработанные и последовательные [8, с.6].

В сфере уголовно-процессуальной деятельности органов ФСИН сегодня накопилось большое число проблем, требующих научного анализа и совершенствования правовой базы. Так, действующее законодательство, а именно П. 8 ст. 13 Федерального закона от 12.08.1995 N 144-ФЗ (ред. от 08.12.2011) «Об оперативно-розыскной деятельности» и ч. 1 п. 1 ст. 40 УПК РФ, относит к органам дознания, органы исполнительной власти, наделенные в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности, в том числе оперативные подразделения ФСИН России. На практике под дознанием традиционно понимается как самостоятельная форма расследования, так и оперативно-разыскная деятельность как вспомогательная функция указанных органов. Руководитель ФСИН определяет перечень оперативных подразделений, правомочных осуществлять оперативно-розыскную деятельность, их полномочия, структуру и организацию работы. Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, решают определенные ФЗ «Об ОРД» задачи исключительно в пределах своих полномочий, установленных действующим законодательством. ФЗ «Об ОРД» предусматривает совместное с работниками УИС проведение ОРМ в следственных изоляторах УИС.

Вокруг указанных норм идет оживленная дискуссия. В частности высказывается мнение о том, что включение органов внутренних дел в число органов дознания с точки зрения законодательной техники является «грубой методологической ошибкой», так как подобная интерпретация не отвечает внутренней архитектонике МВД как системы [1, с.17]. Нам сложно согласиться со столь категоричной оценкой. Функция дознания в отечественной практике придана полиции исторически и всегда ей осуществлялась.

С другой стороны в п.1. ст. 40 УПК РФ наблюдается смешение полномочий организаций (органов исполнительной власти) с полномочиями их структурных подразделений (отделов, специализированных подразделений дознания). И те и другие по уголовным делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, могут вести дознание (гл. 32 УПК РФ) и выполнять неотложные следственные действия (ст. 157 УПК РФ). В конце 2010 г. полномочия органов дознания были неопределенно расширены (п. 3 ст. 40 УПК РФ) и стали включать полномочия предусмотренные УПК РФ в целом. В совокупности со ст. 5 УПК РФ данная норма представляется несовершенной и предоставляющей неопределенные полномочия. Так, в соответствии со ст. 5 УПК РФ к органам дознания отнесены «государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и другие процессуальные полномочия». Подразумевая, что должностное лицо – это человек, сложно представить как он может быть одновременно и государственным органом, на что прямо указывает анализируемая норма. В литературе встречается не определенное в законе понятие «представитель органа дознания» [2,с.15]. Кроме того, существенную неопределенность порождают «и другие процессуальные полномочия», которые по смыслу статьи выходят за рамки дознания и даже за рамки УПК, т.к. во всех иных случаях законодатель указывает «предоставленных (в соответствии с) настоящим Кодексом». Коллизии между такими составляющими рассматриваемого правового института, как «орган дознания», «начальник органа дознания» и «дознаватель» («лицо, производящее дознание») в современном отечественном законодательстве не устранены. В работе А.В. Белякова, удачно отмечено, что сотрудники оперативных подразделений ИУ «в силу сложившейся практики реализуют полномочия органа дознания» [2,с.15]. Обратим внимание, что не в силу закона, а именно по сложившейся практики.

Полагаем, что указанные выше понятия должны быть разграничены. В этой связи представляются аргументированными предложения о разграничении понятий «дознаватель» и «должностное лицо органа дознания» с законодательным закреплением процессуального статуса последнего [14,с.137]. В то же время сложно согласиться с А.В. Беляковым, предлагающим следующую редакцию: «органы дознания - государственные органы и должностные лица, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание и (или) другие процессуальные полномочия» [2,с.12]. Предложенная редакция не меняет сути, предоставляя те же неопределенные полномочия.

Внесение определенности в этот вопрос имеет практическое значение. Так, например, УПК РФ в отличие от УПК РСФСР предусматривает проведение в полном объеме дознания по делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. В то же время в УПК РФ нет четкой фиксации круга органов и должностных лиц, осуществляющих производство дознания по уголовным делам о преступлениях, совершенных в воспитательных колониях, неясен и их правовой статус.

В результате производство дознания по названной категории уголовных дел в УИС осуществляется разными правоохранительными ведомствами: как сотрудниками воспитательных колоний, так и органами дознания ОВД. По данной категории исследователи справедливо отмечают наличие противоречий уголовно-процессуального законодательства России и ведомственных нормативных актов Минюста России [5,с.78].

Принимая во внимание обозначенные проблемы, считаем целесообразным уточнить п. 8 ч.1 ст. 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» изложив его в следующей редакции: «учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний».

Также полагаем необходимым уточнить ряд положений в «Положении о Федеральной службе исполнения наказаний». Так, п.1 Положения – изложить в следующей редакции: «Федеральная служба исполнения наказаний Российской Федерации (ФСИН России) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области исполнения наказания».

Соответственно, п. 2 дополнить словами «уголовно-процессуальные функции в пределах предоставленных учреждениям и органам ФСИН полномочий» и изложить в следующей редакции: «ФСИН России осуществляет:

- правоприменительные функции,

- функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных,

- функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию;

- функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания;

- уголовно-процессуальные функции в пределах предоставленных учреждениям и органам ФСИН полномочий».

Принимая во внимание, что органом дознания может быть только орган государственной власти, а должностное лицо занимает служебное положение в данном органе и отдельно от него, не состоя в нем на службе, полномочий иметь не может, а также то, что процессуальные полномочия могут предоставляться исключительно в рамках УПК РФ, предлагаем п. 24 ст. 5 УПК РФ изложить в следующей редакции: «органы дознания - государственные органы, уполномоченные в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять дознание».

Литература:

1. Бажанов С.В. Правовое положение подразделений следствия и дознания в уголовном процессе Российской Федерации// Российский следователь. 2007. № 1.

2. Беляков А. В. Методика расследования дезорганизации деятельности учреждений, обеспечивающих изоляцию от общества: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Псков, 2010.

3. Власов А.А. Проблемы морали и этики в уголовном процессе. Вологда: ВИПЭ ФСИН России, 2005.

4. Голодов П. В. Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы: дис… канд. юрид. наук: 12.00.11. Вологда, 2006.

5. Гнатенко В. А. Дознание по уголовным делам о преступлениях, совершаемых в воспитательных колониях федеральной службы исполнения наказаний: дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Владимир, 2007.

6. Казак Б.Б. Рецензия на монографию Голодова П. В. «Правовое регулирование и организация деятельности руководителя учреждения уголовно-исполнительной системы»//Научно-практический журнал «Вестник института: преступление, наказание, исправление». 2011.№1.

7. Кокорев Л.Д. Положение личности в советском уголовном судопроизводстве: автореф. дисс… д-ра юрид. наук. Л., 1975.

8. Кротков Д. С. Уголовно-процессуальные решения и субъекты их принятия в стадии возбуждения уголовного дела: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. М., 2011.

9. Маркелов С. В. Уголовно-процессуальные и организационные меры обеспечения безопасности участников уголовного процесса в учреждениях Федеральной службы исполнения наказаний России: автореф. дис… канд. юрид. наук. 12.00.09. Владимир, 2006.

10. Малинин В.Б., Смирнов Л.Б. Пенитенциарная система России в контексте предстоящих реформ уголовного и уголовно-исполнительного законодательства// Научно-практический журнал «Вестник института: преступление, наказание, исправление». 2011.№10.

11. Марфицин П.Г. К вопросу о процессуальной деятельности органов внутренних дел в стадии возбуждения уголовного дела // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел: Межвуз. сб. научных трудов. М.: Высшая школа милиции МВД России, 1993.

12. Махинин В.И. Управление в органах безопасности: Методологические, теоретические, методические основы и основы культуры. М.: Изд-ль Шумилова И.И., 2002.

13. Мельникова Н. А. Административная деятельность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний: дис… канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2011.

14. Пудаков Е. Р. Уголовно-процессуальная деятельность органов и учреждений уголовно-исполнительной системы России: дис. канд. юрид. наук. 12.00.09. М., 2008.

15. Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. № 4.