Рассматривая систему образования с точки зрения российского законодательства, необходимо отметить, что существует большое количество нормативных актов, регулирующих образовательный и воспитательный процессы в учебных заведениях всех уровней. Но помимо нормативно-правовой основы, существуют и контрольно-надзорные органы, которые обеспечивают законность деятельности всех подведомственных учреждений. Основная задачей статьи — рассмотреть особенности правового обеспечения деятельности контрольно-надзорных органов в сфере высшего образования в Российской Федерации.
Ключевые слова: контрольно-надзорные органы, высшее образование, система обучения, нормативная основа, правовое обеспечение.
Considering the education system from the point of view of Russian legislation, it should be noted that there are a large number of regulations governing the educational and upbringing processes in all educational institutions. But in addition to the regulatory framework, there are control and supervisory bodies that ensure the legality of all subordinate institutions. The main objective of the article is to consider the features of the legal support for the activities of control and supervisory bodies in the field of higher education in modern Russia.
Keywords: supervisory authorities, higher education, education system, regulatory framework, legal support.
Получение образования — важный процесс, лежащий в основе любого общества. Этот процесс отвечает за экономический, социальный и политический рост и развитие общества в целом. Нить роста и развития общества зависит от качества предоставляемого образования. Таким образом, образовательные учреждения играют важную роль в формировании будущего нации, способствуя всестороннему развитию ее будущих граждан. При этом, именно высшее образование является залогом процветания самого государства, так как выпускники — это не просто будущие работники, от уровня их знаний будет зависеть и вся последующая жизнь страны, перспективы ее развития.
Успешное обучение — это нечто большее, чем просто освоение предметов, преподаваемых в образовательном учреждении. Обучение — это процесс, сочетающий в себе разные факторы и требующий реализации многих знаний, навыков и компетенций. Для реализации полученных знаний студентов вовлекают в практическую научно-исследовательскую работу, чтобы помочь им:
- Развить инициативу и понять, как работать самостоятельно;
- Приобрести эффективные привычки тайм-менеджмента, решения проблем и самодисциплины;
- Овладеть хорошими исследовательскими навыками для поиска, систематизации и обобщения информации;
- Развить чувство личной ответственности;
- Научиться пользоваться академическими библиотеками и другими доступными ресурсами [7].
В то же время реализация образовательного процесса контролируется как со стороны законодательства, так и государственными контрольными органами, которые несут разнообразные функции от антикоррупционной, до финансово-экономической. И безусловно, деятельность надзорных органов так же регулируется.
Потому не удивительно, что данная тема получила широкое распространение, как в общественном сознании, так и в научной литературе, что подчеркивает ее актуальность.
Государственный контроль и надзор был и остается важной составляющей государственного управления. Его отсутствие делает само управление бессмысленным. Хотя, верно и обратное: исполнительный государственный контроль как минимум парализует общественные отношения или как максимум уводит их в побочный бизнес с последующей криминализацией. Поэтому, многие исследователи сходятся во мнении, что важно соблюдать баланс между нормативно-правовым и общественным контролем. С одной стороны, государственный контроль и надзор не должен препятствовать существованию нормальных общественных отношений и функций социальных институтов, а с другой стороны, его минимизация не должна приводить к тотальному дерегулирование [9].
Рассматривая работы исследователей в данной области, стоит обратить внимание на статьи и публикации отечественных публицистов и практикующих юристов, которые говорят о том, что Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 N 273-ФЗвключает в себя не только основные постулаты образовательного процесса в стране, но также и описывает значимость контроля над всеми уровнями образования. Контрольно-надзорные органы должны отслеживать любые жалобы, отклонения от показателей качества, результаты, последовательность и преемственность образовательной деятельности [10].
Для осуществления вышеуказанного перечня существуют четко прописанные процедуры, такие как аккредитация, лицензирование, оценка качества, аудит, мониторинг результативности и т. д.
Безусловно, не только закон «Об образовании в Российской Федерации», но также и Конституция, и Постановления Правительства РФ, и даже локальные нормативные акты нацелены на оптимизацию работы контрольно-надзорных органов, которые не должны препятствовать реализации учебного процесса и не могут принимать решения основываясь исключительно на своих заключениях.
Работая на основании ФГОС, образовательные организации высшего образования имеют возможности подбора индивидуальных методик, а вариативная часть учебного плана позволяет отступать от прямых указаний стандарта, что делает каждую программу подготовки уникальной, и в то же время это мешает контрольно-надзорным органам стандартизировать оценочную шкалу деятельности образовательного учреждения.
При этом, Рособрнадзор стандартизировал формы отчетности, систему аккредитации и подбора экспертов, требования к педагогическому составу, систему получения/повышения/подтверждения квалификации. По сути, именно эта организация реализует все вышеупомянутые функции, опираясь при этом на Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ [8].
И нужно отметить, что не все исследователи согласны с такой системой, когда один орган реализует множество функций.
А. А. Александров, С. Б. Верещак, и О. А. Иванова отмечают, что на современном этапе развития общества, когда инновации стремятся захватить все сферы жизни общества, стандартные процедуры проверки становятся автоматическими и механическими, что может сделать их ошибочными и поверхностными. Потому авторы предлагают ужесточить контроль за деятельностью образовательных учреждений за счет общественных ресурсов. Особенно важным это является для организаций высшего образования, так как они существуют автономно и не зависят от мнения общества, в той же степени как школы и организации среднего профессионального образования. Следовательно, необходимо разработать новую систему норм для осуществления общественного контроля за деятельностью высших учебных заведений [2].
Важно отметить, что согласно ст. 93 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», гражданам предоставлена возможность подать заявление о начале проверке вуза, что предусмотрено ФЗ от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля». Для этого должны быть собраны безапелляционные доказательства о нарушениях. Но, решение о приеме такого заявления выносит Рособрнадзор, который в праве на него не реагировать. Что еще раз подтверждает несовершенство законодательной основы работы данного контрольно-надзорного органа [1].
При этом, если все же проверка происходит, и образовательная организация высшего образования теряет лицензию и не проходит аккредитацию, это вовсе не означает ликвидацию самого учебного заведения. С этого момента оно начинает выдавать дипломы своего образца и не может гарантировать обучающимся отсрочку от службы в Вооруженных силах РФ по призыву.
Приостановка действия государственной аккредитации распространяется на все структурные подразделения и филиалы учебного заведения. Прием в образовательную организацию запрещается в случае неисполнения предписаний Рособрнадзора.
Приостановление действия лицензии и приостановление действия аккредитации — меры, реализуемые во внесудебном порядке. Здесь логика законодателя представляется бесспорной. Аннулирование лицензии происходит в судебном порядке. Данное правило — справедливо. Однако лишение аккредитации осуществляется по решению органа контроля (надзора). В то же время неблагоприятные последствия от применения такой меры пресечения вполне сопоставимы с аннулированием лицензии [5].
Д. А. Гринькова утверждает, что нормативная база довольно широка и именно это позволяет Рособрнадзору реализовывать свои полномочия при помощи местных отделений образования. И, одновременно с этим, важно понимать, что такое отделение — это не подразделение Рособрнадзора, а отдельная организация, следовательно, филиалы Рособрнадзора должны быть хотя бы в крупных городах России. Кроме того, как отмечает автор, современные реалии требуют современных решений, а это значит, что государству необходимо упорядочить имеющееся правовое обеспечение, выявить существующие пробелы и заполнить их насущными нормативными актами [3.с. 34–43].
В данном ключе, важно отметить, что еще в 2019 году планировалось пересмотреть деятельность Рособрнадзора и актуализировать нормативно-правовую базу его работы, однако, пандемия и последующие события отодвинули преобразования в данной области на второй план.
Как отмечает коллектив авторов, с 2019 года правительство занимается поиском баланса между общественным и нормативно-правовым контролем. Однако, на данном этапе, все предпринимаемые попытки сводятся к выявлению и сокращению избыточных нормативных требований для снижения нагрузки на работу Роспотребнадзора.
На заседании Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки эксперты высказывались за переход от формальных процедур контроля, когда данные проверяются на бумаге, к оценке реальных знаний, смещению акцентов с проверок и взысканий по фактам выявленных нарушений процесса контроля и выработки рекомендаций по разработке, реализации мероприятий по предупреждению правонарушений, дифференциации подходов к регламентации контрольно-надзорной деятельности по уровням и видам образования, привлечению представителей работодателей к процессу мониторинга высшего и среднего специального образования. При этом модель, предложенная правительством еще в 2019 году, основана на отказе от проверок и штрафов как основных приоритетов и использовании мониторинга и рекомендаций для развития. Любой избыточный внешний контроль и надзор, такой как наружная документарная проверка и экспертиза при государственной аккредитации, должны быть устранены. При выборе контрольно-надзорных мероприятий следует использовать риск-ориентированный подход, при котором образовательные учреждения будут подлежать постоянному мониторингу на предмет отнесения их к одной из четырех категорий риска: низкий риск, умеренный риск (плановый контроль каждые 6 лет), значительный риск (плановый контроль каждые 4 года) и крайне высокий риск (плановый контроль 1–2 раза в год) (Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, 2019). Заявленные цели приветствуются [6].
В итоге несмотря на то, что правительство предпринимало попытки реорганизации, оптимизации и актуализации работы контрольно-надзорных органов в сфере высшего образования, на сегодняшний день так и остались нерешенными многочисленные вопросы. В связи с этим деятельность Рособрнадзора все также характеризуется следующими недостатками в системе государственного контроля и надзора в сфере высшего образования:
— недостаточная эффективность системы контроля в сфере высшего образования;
— отсутствие административной ответственности за нарушение многих нормативных требований к образовательным учреждениям;
— отсутствие административной ответственности за нарушение норм производства об административных правонарушениях должностными лицами юрисдикционных органов;
— отсутствие полноценной гарантии прав граждан на адвокатскую деятельность для неограниченного круга лиц (помимо право доступа к органам государственного управления) в случае выявления нарушений.
Введенный правительством отказ от внеплановых проверок, по мнению многочисленных авторов, лишь усугубит эти недостатки. По их мнению, можно прогнозировать, что после прохождения процедур государственного лицензирования и аккредитации вуз перестанет находиться под нормативной защитой государственного надзора. За дерегулирование сферы высшего образования будут платить студенты, их родители, а также работодатели и рынок труда в целом, поскольку это приведет к снижению качества образования [4, с .7-20].
Несомненно, излишняя регламентация должна быть устранена. Особенно, когда регулятор придерживается строго формального подхода при проверках, аккредитации и лицензировании. Оцениваются только документы, предоставленные вузом, а не реальное качество образования. Эксперимент по независимой оценке знаний студентов проводился Рособрнадзором в 2015–2017 годах и был лишь экспериментом без каких-либо последствий для государственного управления в сфере высшего образования.
Кроме перечисленных особенностей и проблемных моментов, так же необходимо отметить, что на данном этапе развития системы надзора за деятельностью организаций высшего образования, отсутствует унификация в требованиях к оформлению документов со стороны Рособрнадзора и со стороны других ведомств, таких как, например, МЧС, Росреестр и так далее. В качестве примера проявления данной проблемы можно рассмотреть несоответствие формата написания адреса в документах Рособрнадзора и других ведомств («ул … д. 1», «ул …, дом 1», «ул … 1» и так далее), что приводит к несоответствию адреса в лицензии, по мнению проверяющих, адресу фактического расположения образовательной организации. Данная проблема связана с ведением органами отдельных реестров, где закреплены свои правила формата написания адресов и других данных [2].
Следовательно, говоря об особенностях правового обеспечения деятельности контрольно-надзорных органов в сфере высшего образования Российской Федерации, можно подразумевать пробелы в законодательстве и отставание от требований современности. Особенно значимой является отсутствие реальной возможности наказывать учебные заведения, как юридическое лицо, а не его представителей.
Представляется возможным выдвинуть предположение, что в случае дальнейшего реформирования системы контрольно-надзорных органов, правительство обратит внимание на необходимость создания «рычагов давления» на учебные заведения с целью оптимизации работы и повышения качества самого образования.
Литература:
- Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 29.12.2022) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 11.01.2023)
2. Александров А. А., Верещак С. Б., Иванова О. А. Правовые вопросы соотношения государственного и общественного контроля в сфере высшего образования//https://www.researchgate.net/publication/307645990_Legal_issues_of_correlation_between_state_and_public_control_in_the_sphere_of_higher_education
- Гринькова Д. А. Государственный контроль (надзор) в сфере высшего образования: система и проблемы реализации // StudNet. 2020. № 11. С.34–43
4. Козырев М. А., Жукова Е. И., Палехова П. А., Шумаров А. К., Файзулин Р. А. Государственный контроль (надзор) и регуляторная гильотина в сфере высшего образования в Российской Федерации//Revista Tempos E Espaços Em Educação. 2021. № 15 (34). С.7–20
5. Круглов А. А. Преобразование высшего образования//https://www.sciencedirect.com/topics/economics-econometrics-and-finance/higher-education-institution
6. Новая модель государственного контроля (надзора) в сфере образования//https://hedclub.com/en/library/new_model_of_state_control_supervision_in_education
- Почему важно вовлекать детей, родителей и учителей в научно-исследовательскую деятельность? // https: //college-homework-help.org/blog/why-is-homework-important?
8. Тажигулова Г. О., Шрайманова Г. С., Бакей Д. К., Нуркеева Б. А. Задачи образовательного процесса в высших учебных заведениях//https://articlekz.com/en/article/17983
9. Федеральный государственный контроль (надзор) в сфере образования//https://obrnadzor.gov.ru/gosudarstvennye-uslugi-i-funkczii/7701537808-gosfunction/gosudarstvennyj-kontrol-nadzor-v-sfere-obrazovaniya-za-deyatelnostyu-organizaczij-osushhestvlyayushhih-obrazovatelnuyu-deyatelnost/federalnyj-gosudarstvennyj-kontrol-nadzor-v-sfere-obrazovaniya/
10. Эль-Хавас Э. Проблемы человеческих ресурсов в высшем образовании//https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/B9780080448947008599
