Статья посвящена анализу российского законодательства о туристской деятельности в контексте его стимулирующей роли, возможностей правовых средств по ускоренному развитию данной отрасли.
Ключевые слова: туризм, туристская деятельность, законодательство о туристской деятельности, правовые средства, меры государственной поддержки туристической индустрии.
The article is devoted to the analysis of Russian legislation on tourism activities in the context of its stimulating role, the possibilities of legal means for the accelerated development of this industry.
Keywords: tourism, tourism activities, legislation on tourism activities, legal means, measures of state support for the tourism industry.
Интерес к данной теме продиктован тем, что туризм в современной России является многоаспектным социально-экономическим и культурным феноменом.
Как показывает опыт, развитие туризма создает необходимые условия для повышения уровня мобильности и занятости населения страны, способствует стабильному экономическому росту региональных экономик, рациональному использованию объектов культурного и природного наследия. Все это вносит существенный вклад в обеспечение достойной жизни и свободного развития человека и гражданина, а также является одним из приоритетов устойчивого развития Российской Федерации как социального правового государства.
Устойчивое развитие туризма возможно лишь при надлежащем правовом регулировании с учетом экономических императивов.
В 1989 году Гаагская декларация межпарламентской конференции по туризму констатировала, что парламенты должны рассмотреть все юридические правила, касающиеся туризма, с целью их объединения (при одновременном устранении существующих пробелов) во всеобъемлющее законодательство, где были бы кодифицированы национальная политика и приоритеты в области туризма [4].
Правовую основу регулирования в сфере туризма и туристской деятельности составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации.
Конституционные основы туристской деятельности неразрывно связаны с устремлениями социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Каталог прав человека, включающий право на отдых, на свободное передвижение, выбор места пребывания, свобода выезда за пределы Российской Федерации и беспрепятственного возвращения — основа для становления и развития туристической индустрии в глобальном измерении.
Закон об основах туристской деятельности определил не только принципы государственной политики, но и раскрыл целый спектр отношений, возникающих при реализации прав участников туристских отношений [3].
Существенно и то, что в данном законе содержатся нормы, констатирующие финансовые основы туристской деятельности, которые сведены законодателем к таким параметрам, как требования к предоставляемому финансовому обеспечению ответственности туроператора; размеру финансового обеспечения ответственности туроператора; срокам действия финансового обеспечения ответственности туроператора; основанию и порядку выплаты страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора либо уплаты денежной суммы по банковской гарантии.
И все-таки концепция данного закона состояла в формировании правовых основ становления и развития туристской деятельности. В этой связи построение всей институциональной среды туризма — это использование возможностей эффективного межотраслевого регулирования туристской деятельности, опирающегося на нормы публичного и частного права. Действительно, релевантные нормы содержатся в Гражданском кодексе РФ, таможенном и административном законодательстве, в воздушном и земельном законодательстве.
Особый сегмент законодательства — нормативные правовые акты, касающиеся организации туристской деятельности.
До недавнего времени большую часть этой группы составляли нормативные акты, регулирующие лицензирование туроператорской, турагентской деятельности, а также деятельности по продаже прав на клубный отдых. В настоящее время лицензирование в сфере туризма представлено только Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 916 «Об утверждении Положения о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков». Организационно -правовой сегмент включает массив норм о защите прав потребителей, о техническом регулировании; о рекламе.
Развитие туризма предполагает одновременно защиту экологических прав, туристских ресурсов.
Релевантные нормы прописаны в ФЗ от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»; в ФЗ от 01 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»; в законодательстве об охране окружающей среды.
Третью группу правовых средств образуют акты, регламентирующие вопросы безопасности туризма, например, Постановление Правительства РФ от 24 января 1998 г. N 83 «О специализированных службах по обеспечению безопасности туристов» и др.
В четвертую группу входят правовые акты, устанавливающие основы деятельности органов государственной власти в сфере туризма такие, как Постановление Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 901 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по туризму» и др.
Пятая группа — это нормативные акты, регламентирующие паспортные, визовые, таможенные, медицинские, валютные и иные правила, установленные для соблюдения туристами при пересечении границы и пребывании в стране. Например: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» и др.
Индустрия туризма предполагает максимальное следование стандартам, как условию обеспечения качества предоставляемых услуг, в том числе, в контексте требований по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов, проектированию туристских услуг; общим требованиям размещения туристов.
В последние десять лет развитию данной индустрии придается особое значение. При этом на первый план выходят экономико-правовые вопросы гарантий защиты прав туристов (финансовое обеспечение ответственности туроператоров, фонды персональной ответственности туроператоров в сфере выездного туризма).
Совершенствуется механизм оказания помощи туристам, находящимся за рубежом, экстренной помощи (осуществляется объединением туроператоров в сфере выездного туризма за счет резервного фонда).
Определен комплекс мер по поддержке внутреннего и въездного туризма на уровне национальной Стратегии [8], государственных программ [7].
В условиях неблагоприятной эпидемиологической обстановки развитие туристического бизнеса оказалось под серьезной угрозой. Понимая, что турбизнес сам не сможет справиться с возникшими трудностями, государство ввело ряд мер поддержки для туристской деятельности [6].
В большей мере эти меры затрагивали индустрию малого и среднего бизнеса, индивидуальных предпринимателей. В перечень таких мер были включены как общие меры, предусмотренные для всех отраслей, наиболее пострадавших из-за пандемии, так и специальные. В частности, речь идет о субсидиях для туроператоров на возмещение убытков, связанных с авиаперевозками (на возмещение затрат, связанных с невозвратными тарифами по авиаперевозкам, а также с организацией вывоза туристов из иностранных государств с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой, выделено 3,5 млрд руб.); о доступе к фонду персональной ответственности туроператора (возможность использовать накопленные средства ФПО для возврата денежных средств туристам) и другие меры.
Кроме того, из-за длительного периода нерабочих дней для турбизнеса была предусмотрена отсрочка предоставления бухгалтерской и отраслевой отчетности и установлен порядок подачи сведений, подтверждающих обеспечение ответственности туроператора. Также была определена специфика исполнения обязательств по кредитам и займам в связи с днями, объявленными нерабочими.
Для предприятий туристической отрасли, относящихся к крупному бизнесу, предусмотрен более узкий перечень мер поддержки. Он включает возмещение расходов авиакомпаний на вывоз туристов, продление лицензий и разрешений, беспроцентные кредиты на выплату зарплат, моратории на банкротство, на налоговые санкции и на проверки, налоговые каникулы, исчисление сроков в целях применения налогового законодательства, исполнение обязательств по кредитам и займам в связи с днями, объявленными нерабочими.
Вместе с тем российское законодательство о туристской деятельности нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании, приведении его в соответствии с международно-правовыми нормами, правилами и стандартами, с учетом лучших национальных традиций правового регулирования.
Так как в условиях пандемии резко актуализировался российский туризм, следует провести мониторинг российского законодательства, судебной практики для внесения предметных изменений в законодательство. Прежде всего, должны решаться вопросы, связанные с обеспечением гарантий, лежащие в области страховой деятельности.
При этом важнейшей функцией законодательства является не только выявление, формулирование и закрепление в праве воли граждан России, но и определение наиболее правильных путей и средств использования закономерностей в интересах личности, общества и государства.
В заключении следует отметить, что российское законодательство должно продолжать развиваться, а также меняться в области туристской деятельности, которая на данный момент находится под большим влиянием от нестабильной эпидемиологической ситуации в стране и мире.
Литература:
- Писаревский Е. Л. Правовое обеспечение туризма. Москва. 2017 // https://edu.russia.travel/upload/books/2017/Pravovoe_obespechenie_turizma.pdf (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Конституция Российской Федерации с изменениями, принятыми на Общероссийском голосовании 1 июля 2020 года (+ сравнительная таблица изменений). Редакция 2021 года. — Москва: Эксмо, 2021.
- Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» от 24.11.1996 N 132-ФЗ (последняя редакция) // https://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=381525&dst=100001#4Z88KxSiGtTJzBUp1 (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Гаагская декларация по туризму //https://docs.cntd.ru/document/901737419 (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Туризм в РФ: правовое регулирование. Основные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере туризма // https://isfic.info/netka/lasham05.htm (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Туризм-2020 и COVID-19: туристическая отрасль в условиях пандемии и после нее // https://www.garant.ru/article/1376805/ (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2021 г. N 2439 Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие туризма» // http://static.government.ru/media/files/Wdbna3vXF5dFlp2SITXiAWeCr311oTmL.pdf (дата обращения 13 февраля 2022 года)
- Стратегия развития туризма в Российской Федерации в период до 2020 г. // Распоряжение Правительства РФ от 31.05.2014 N 941-р (ред. от 21.03.2019) «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года».
