Понятие, особенности и некоторые проблемные вопросы административного иска



В данной статье автор рассматривает отличительные особенности административного иска как формы защиты права. При этом рассматриваются вопросы сходства и отличия административного и гражданского исков. Высказывается точка зрения относительно содержания понятия административного иска как одной из разновидностей общего понятия иска и как юридического средства защиты от незаконных решений, действий или бездействия субъектов публичной власти, после чего через призму задач административного судопроизводства анализируются достоинства и недостатки механизма защиты нарушенного права с помощью предъявления так называемого альтернативного административного иска.

Ключевые слова: административный иск, альтернативный административный иск, административный ответчик, публичные субъекты, ненормативные правовые акты.

The article reveals the concept and legal nature of the institution of divorce. The analysis of various positions set forth in the special legal literature on this issue is carried out, legal norms are considered, the clarifying Resolution of the Plenum of the Russian Federation is studied. The scientific and normative material was generalized and systematized, on the basis of which own conclusions were made. Also, some problematic points in the legal regulation of the investigated legal institution were identified and proposals were developed to resolve them.

Keywords: administrative claim, alternative administrative claim, administrative defendant, public entities, non-normative legal acts.

Дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичных субъектов представляют собой одну из самых распространенных категорий споров, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства. Согласно официальной статистике, опубликованной Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации, в 2020 году рассмотрены судами общей юрисдикции всего 209 094 дела по главе 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [1] (далее — КАС РФ) [7]. В 2019 году по главе 22 КАС РФ поступило 182 755 дел [8]. Таким образом, за последние годы наблюдается тенденция к росту количества дел об оспаривании ненормативных актов публичных субъектов. Дела об осуществлении судебного контроля деятельности публичной администрации всегда имеют повышенную общественную значимость, а с учетом роста количества таких дел дополнительную актуальность приобретает исследование вопроса о процессуальных особенностях их рассмотрения.

Процессуальным средством защиты нарушенного или оспариваемого права и условием возбуждения административного судопроизводства по конкретному делу является административный иск как одна из разновидностей общего понятия иска [6, с. 17].

Особенностью же административного иска является то, что само его существование как формы защиты права является дискуссионным. Так, М. К. Треушников пишет, что поскольку в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений, то исковое производство — это производство по защите нарушенных или оспоренных прав в сфере гражданских (в широком смысле) правоотношений. Именно здесь субъекты правоотношений равны и обладают равными правами. В административных же и иных публичных правоотношениях субъекты находятся в отношении власти и подчинения, поскольку в этих правоотношениях присутствует субъект, обладающий властными полномочиями. В связи с этим исковое производство не применимо для защиты прав в административных и иных публичных правоотношениях [4, с. 462]. Нам эта точка зрения представляется весьма спорной. В. А. Рязановский еще в девяностые годы прошлого века говорил о существовании административного иска как самостоятельной формы защиты публичных прав [9, с. 26].

Думается, можно с уверенностью говорить об административном иске как о самостоятельном процессуальном институте. Несомненно, он имеет свою специфику, отличается от иска гражданского. Так, специфика административного иска состоит в том, что заинтересованное лицо обращается в суд за защитой не любых субъективных (например, гражданских) прав, свобод и законных интересов, а затрагиваемых (нарушенных или оспариваемых) субъективных прав, свобод и законных интересов именно в публично-правовых отношениях с исполнительными органами и субъектами публичной власти, поскольку иначе в принятии административного искового заявления судом со ссылкой на п. 1 ч. 1 ст. 128 КАС РФ будет отказано [10, с. 104]. Ему присущи более активный суд, который по своей инициативе может истребовать доказательства, выходить за пределы заявленных требований; невозможность применения по некоторым категориям дел примирительных процедур (например, по делам об оспаривании нормативного правового акта); отсутствие третьих лиц; особенности мер предварительной защиты по административному иску и т. д. [11, с. 59].

Тем не менее мы полагаем, что, несмотря на специфику административного иска, он имеет схожие признаки с исковой формой защиты права. В административном судопроизводстве действуют те же принципы, что и в гражданском процессе. Конечно, есть особенности, которые определяются спецификой материальных правоотношений, но в целом действие принципов является общим, присущим как гражданскому процессу, так и административному судопроизводству. В административном судопроизводстве, как и в гражданском процессе, есть спорящие стороны, есть право на предъявление административного иска и право на его удовлетворение и т. д. Это свидетельствует о том, что нарушенные или оспоренные права в сфере публичных правоотношений могут быть защищены путем предъявления административного иска [3, с. 60].

Административные иски как обращенные к суду требования следует подразделять на иски о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов и на иные вытекающие из административных и иных публично-правовых отношений иски [10, с. 105].

Рассмотрим следующую проблему.

Как быть гражданину (или организации, принципиально не важно — проблема общая) в ситуации, когда, по его мнению, препятствия к осуществлению его права или к реализации его законного интереса созданы сразу двумя субъектами исполнительных органов публичной власти, причем перекладывающими корреспондирующую им обязанность в оказании содействия в реализации права или законного интереса гражданина на плечи друг друга?

Попробуем разобраться с проблемой на примере конкретного дела, приведенного в научной литературе.

Фабула дела такова. Решением суда общей юрисдикции по гражданскому делу по иску гражданина к исполнительному органу местного самоуправления (городской администрации) о взыскании причинённых ему незаконными действиями (решением) должностного лица органа местного самоуправления убытков и компенсации морального вреда с исполнительного органа местного самоуправления в пользу гражданина были взысканы убытки, денежная компенсация причиненного морального вреда и судебные расходы.

Однако решением руководителя финансового органа местного самоуправления) гражданину было отказано в принятии к исполнению поданного им заявления с рекомендацией обратиться по указанному поводу в органы Федерального казначейства как надлежащего (по мнению руководителя финансового органа местного самоуправления) субъекта исполнения подобного рода судебных решений.

Однако в структурах Федерального казначейства заявителю было отказано с рекомендацией обратиться по этому поводу в соответствующий финансовый орган местного самоуправления [10, с. 106–107].

Единственно возможным средством разрешения возникшего правового конфликта являлся административный иск о признании незаконным решения соответствующего чиновника.

Однако определить однозначного административного ответчика (муниципального либо федерального чиновника) в этом случае было сложно.

Представляется, что наиболее оптимальным процессуальным средством защиты права или законного интереса от неправомерных решений субъектов публичной власти является так называемый «альтернативный» административный иск.

Действующее российское процессуальное законодательство (в отличие, например, от американского (п. «а» ст. 8 Федеральных правил гражданского судопроизводства США)) не предусматривает такой правовой категории, как альтернативные иски [10, с. 107]. Но в юридической практике они нередко встречаются [2, с. 41].

В юридической литературе уже давно выработаны четкие подходы к определению понятия альтернативных исков путем объединения в одном исковом заявлении нескольких взаимоисключающих требований, вытекающих из обстоятельств, с которыми истец связывает нарушение своих прав [5, с. 154]. В рассмотренном случае причинами такого иска является неопределенность истца в субъекте, являющемся должником в соответствующем правовом обязательстве, и существенная процессуальная экономия [10, с. 108].

В случае подачи административного иска сразу к двум альтернативным административным ответчикам (как, например, по указанной выше фабуле дела) налицо не только явная процессуальная экономия, но и, как представляется, одновременно упрощение в итоге задачи для суда, поскольку каждый из административных ответчиков в сложившейся ситуации будет вынужден обосновывать и доказывать законность принятого именно им решения или действия (бездействия), одновременно подтверждая в силу положений ч. 2 ст. 62 КАС РФ суду также и обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих возражений против удовлетворения предъявленного именно к нему административного иска.

Полагаем, что подобно американскому законодательству следует закрепить в КАС РФ такую правовую конструкцию как альтернативный административный иск.

Литература:

1. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. N 10. Ст. 1391.
2. Абушенко Б. Д. Альтернативные иски: теоретические основы правовой конструкции // Арбитражный и гражданский процесс. 2015. № 6. С. 41–47.
3. Величко Т. В. Тождество и различие административного и гражданского исков // Вестник Поволжского института управления. 2020. Том 20. № 3. С. 59–65.
4. Гражданский процесс: учебник / под ред. М. К. Треушникова. М.: Издательский Дом «Городец», 2011. 711 с.
5. Кашкарова И. Н. К вопросу о возможности предъявления альтернативных (факультативных) исков в состязательном процессе // Закон. 2014. № 3. С. 154–159.
6. Нечаев А. И. Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. N 5. С. 17–21.
7. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2020 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891 (дата обращения: 07.12.2021).
8. Отчет о работе судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских, административных дел по первой инстанции за 12 месяцев 2019 г. URL: http://www.cdep.ru/index.php?id=79&item=4891 (дата обращения: 08.12.2021).
9. Разановский В. А. Единство процесса. М.: Юридическое бюро «ГОРОДЕЦ», 1996. 75 с.
10. Тимошенко И. В. Альтернативный административный иск как процессуальное средство защиты нарушенного права // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2021. № 1. С. 104–107.
11. Яковлева А. П., Величко Т. В. Особенности структуры административного иска // Правовая культура. 2021. 2 (45). С. 59–63.