Особенности развития следственных органов Российской Федерации

Проблемы типологизации этапов развития следственных органов в структуре исполнительной власти стала особо актуальна в юридической науке на рубеже 2010-х годов. Данные годы считаются конечной точкой отсчета на современном этапе развития эволюции как органов предварительного следствия в частности, так и правоохранительных органов в целом. Так С. А. Шейфер предполагал, что данное развитие включает лишь три этапа: дореволюционный, советский и постсоветский [14, С. 17–27] Данная классификация предполагает ретроспективный подход к изучению истории развития следственных органов, но на наш взгляд, не отражает множество межведомственных и внутриведомственных особенностей развития. Обратная ситуация происходит с классификацией Д. О. Серова, в которой уточнены межведомственные и внутриведомственные особенности развития, но не отражена историческая хронология [15, С. 11]. А. Ю. Зотов предлагает периодизацию эволюции следственных органов, с учетом исторических этапов развития российской государственности и ведомственной принадлежности следственного аппарата [6, С. 125].

Таким образом, основываясь на ранее предложенных типологиях (в первую очередь Ю. А. Цветкова и А. Ю. Зотова), мы хотели бы предложить свой вариант периодизации объединяющий ретроспективный исторический подход, ведомственный подход и характер подследственности. Рассмотрим кратко каждый период.

1. Протопериод (XV — начало XVIII). Характеризуется отсутствием специализированных органов, выполняющих исключительно функции по расследованию преступлений и привлечению лиц, их совершивших, к уголовной ответственности. Именно с середины XV века, как следствие активной централизации России, начинается процесс обособления уголовного производства. В это время (около 1550 г) появляется Судебник Ивана IV, который регламентирует розыск «ведомых лихих людей» и определяет подследственность на губернские органы, подведомственные Разбойному приказу. В конце XVI — начале XVII вв. основная следственная функция возлагается на Разбойный приказ. Но также появляется Преображенский приказ созданный Петром I, который занимался помимо следственных мероприятия (расследование и розыск преступников), также судом над ними [6, С. 125].
2. Период начала обособления уголовного производства (начало XVIII — 1860 г.). Также характеризуется отсутствием специализированных органов, и зависимостью должностных лиц от политической власти. В данный период наблюдается слабая координация следственных действий, что приводит к чрезвычайной медлительности процесса, халатному следствию и взяточничеству. К началу XVIII века процесс обособления уголовного производства актуализируется с появлением Тайной канцелярии. Главная полицейская структура была основана в 1715 году и его руководящим органом становится Главная полицмейстерская канцелярия во главе с генерал-полицмейстером. В то время круг обязанностей полицмейстерской канцелярии включал не только расследование уголовных дел, но и множество побочных функций. В период с 1710 до 1720 гг. в России существовало три следственных органа: Розыскная контора Вышнего суда, Следственная канцелярия генерал-прокуратуры Сената и «майорские» следственные канцелярии. В октябре указом Екатерины II от 19 октября 1762 была создана Тайная экспедиция, которая с момента создания становится главным органом политического надзора и сыска в России. Усилила позиции Тайной экспедиции реформа 1763 года. В 1782 году появился «Устав благочиния или полицейский», который регламентировал деятельность нового городского административно-полицейского органа, который назывался «управа благочиния» или «полицейская управа». Этим же нормативным актом были введены новые должности (служащие городской полиции), также регламентировались их полномочия [6, С. 125].
3. Период становления следственных органов России (1860–1917 гг.). Характеризуется серьезными попытками разделения судебной и административной власти. Указа Императора Александра II «Об отделении следственной части от полиции» от 8 июня 1860 г. становится основой судебной реформы. После введения реформы 1860 года было выявлено две основные проблемы. Во-первых, судебные следователи подчинялись Министерству юстиции и зависели от воли губернатора. Данная двойственность соподчинения вызывала серьезные сложности от определения первостепенности задач до конфликта интересов. Во-вторых, следственная нагрузка не позволяла проводить расследование на должном уровне. Этап серьезных преобразований заканчивается судебной реформой 1864 года, именно она заканчивает период создания института полицейского следствия. Так 20 ноября 1864 года выходит Устав уголовного судопроизводства. В данном нормативном акте должность судебного следователя приравнивалась к членам окружного суда [2, С. 424]. В Уставе уголовного судопроизводства разъяснялся поэтапно весь ход следственных мероприятий [12]. Несмотря на введения двух значительных реформ (1860 и 1864 гг.) деятельность следственных структур была малоэффективной.
4. Период послереволюционных следственных преобразований (1917–1928 гг.). Характеризуется созданием множества одновременно функционирующих коллегиальных следственных органов разных уровней. Первые законодательные изменения в области уголовного судопроизводства появились вскоре после смены строя в России. Так Декрет о суде № 1 от 22 ноября 1917 года можно считать первым нормативным актом в области уголовного права после революции 1917 года. Статьей 3 Декрета о суде полномочия по предварительному следствию передавались местным судьям, которые избирались выборным путем [5]. Позже в 1918 году в России были организованы следственные комиссии при окружных кругах [1, С. 246–247]. В декрете ВЦИК «О народном суде РСФСР (положение)» от 30 ноября 1918 г., в соответствии со статьей 28, следственные мероприятия возлагались на Следственные Комиссии (уездные и городские), в случае рассмотрения дела Народным Судом с участием шести заседателей [3]. Декрет ВЦИК «Положение о народном суде РСФСР» от 2 октября 1920, в соответствии со статьей 30, регламентировал схему избрания Народных Следователей. Назначения инициировали отделы юстиции, с утверждения Народного Комиссариата Юстиции [4]. Первый постреволюционный полноценный нормативный акт (Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР), регламентирующий уголовный процесс был утвержден Постановлением третьей сессии ВЦИК 25 мая 1922 года [8]. Новые изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР были внесены Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г. [7]. Статья 7 Постановления Президиума ЦИК СССР от 31.10.1924 «Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и Союзных Республик» установила, что к органам предварительного следствия относятся органы дознания, следователи и другие должностные лица, обладающие этим правом в соответствии с общесоюзными законами и законами союзных республик. А надзор, в соответствии с этой же статьей, за предварительным следствием был также возложен на прокуратуру [6, С. 126–127].
5. Период прокурорской подследственности (1924–1963 гг.). Характеризуется переходом следственных структур в прокурорское подчинение. Ряд нормативных актов, вступивших в силу на предыдущем этапе, относительно подробно структурировал процесс предварительного следствия и дознания, но оставлял открытым вопрос ведомственного подчинения. Данная проблема снижала эффективность деятельности следственных органов разного уровня [2, С. 425]. И Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 года (в соответствии с изменениями, внесенными в сентябре 1928 г. в Положение о судоустройстве РСФСР), следователи перешли в подчинение прокуратуре. Полное выделение следственного аппарата из структуры органов юстиции СССР и включение в структуру Прокуратуры СССР (в т. ч. следственные органы союзных республик) произошло лишь в 1936 году.
6. Период подследственности МВД (1963–1991 гг.). Характеризуется переходом следственных аппаратов в структуру исполнительной власти (в частности МВД). 6 апреля 1963 года выходит Указ Президиума Верховного Совета СССР «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» [11], из названия которого можно понять, что в ведение милиции попадает не только дознание, но и предварительное расследование. Следователи органов внутренних дел были приравнены в правах с прокурорскими следователями и следователями органов государственной безопасности. Необходимость реорганизации следственного аппарата стала актуальной в связи с дублированием функций и подследственности следственных органов различных ведомств. Также усугубляли ситуацию низкий уровень профессиональной компетентности следовательских кадров и серьезный отток профессиональных кадров. Данный период характеризовался ростом раскрываемости преступлений и улучшением различных качественных характеристик как в целом, так в органах внутренних дел в частности.

7. Период межведомственной подследственности (1991–2010 гг.). Характеризуется сохранением следственных аппаратов в структуре исполнительной власти, но с усложненной межведомственной системой. В январе 1992 г. было упразднено Главное следственное управление МВД России и создан Следственный комитет. Еще больше усиливает позиции следственного аппарата МВД РФ введение в действие с 1 января 1997 года нового Уголовного кодекса РФ [9], в котором появляется 63 новых состава преступлений, расследованием основной массы новых составов преступлений занимались следователи органов внутренних дел. В 2007 году появляется новая структура следственного аппарата — Следственный комитет при прокуратуре РФ. Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации»)» [10] регламентировалась деятельность нового следственного органа. Несмотря на формальную привязку к Прокуратуре РФ Следственный комитет имел не только широкие полномочия, но и финансовую и административную независимость от Прокуратуры РФ, что не могло не сказаться на взаимоотношениях этих структур. Подобная, можно сказать конфликтная, ситуация требовала дальнейших изменений в следственных структурах [6, С. 129].

8. Период структурной разрозненности (2010 — по настоящее время). Характеризуется как сохранением следственных аппаратов в структуре исполнительной власти, так и созданием специального следственного органа (Следственного Комитета Российской Федерации) вне ветвей власти. С 15 января 2011 г. меняется структура следственного аппарата. В связи с вступлением в силу Федерального закона «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ [13], Следственный комитет становится и формально самостоятельным ведомством (предыдущий этап продемонстрировал нам, что СК при Прокуратуре РФ имел лишь формальное прокурорское подчинение), напрямую подчиняющимся Президенту Российской Федерации. В 2011 году была проведена реформа Министерства Внутренних Дел РФ, в ходе которой милиция была преобразована в полицию. И соответственно Следственный комитет при МВД России в Следственный департамент МВД России. Но при этом структура соподчинении осталась прежней. Подобная ситуация демонстрирует нам явную зависимость следственных структур от других подразделений [6, С. 129–130].

Таким образом, рассмотрев структурные изменения следственного аппарата Российской Федерации в исторической ретроспективе, мы можем отметить, что аппарат претерпел серьезные изменения, стал более структурированным, с четкими функциями и распределением подследственности, но остается проблема соподчинения внутри следственного аппарата.

Литература:

1. Ашовская, В. С. Правовой статус органов предварительного следствия в памятниках российского права / В. С. Ашовская // Актуальные проблемы становления и развития правовой системы Российской Федерации: материалы Всероссийской научно-практической конференции студентов, магистрантов и аспирантов. — Сыктывкар: СГУ им. Питирима Сорокина, 2017. — С. 244–248.
2. Гаврилов, Б. Я. Следственный аппарат России: история и современное состояние. Роль уголовно-процессуального законодательства в повышении эффективности деятельности следователя // Актуальные проблемы предварительного следствия и дознания в современных условиях развития уголовно-процессуального законодательства. — М.: Московский университет МВД России имени В. Я. Кикотя, 2018. — С. 424–441.
3. Декрет ВЦИК «О народном суде РСФСР (положение)» от 30 ноября 1918 года // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс».
4. Декрет ВЦИК «Положение о народном суде РСФСР» от 2 октября 1920 года // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
5. Декрет о суде № 1 от 22 ноября 1917 // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс».
6. Зотов, А. Ю. Органы предварительного следствия России: исторические аспекты возникновения и становления / А. Ю. Зотов // Вестник Волгоградской академии МВД России. 2017. № 1 (40). — С. 124–130.
7. Постановление ВЦИК от 15.02.1922 года «Об утверждении Уголовно-Процессуального Кодекса Р. С. Ф. С. Р. (вместе с «Уголовно-Процессуальным Кодексом Р. С. Ф. С. Р».)» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
8. Постановление ВЦИК от 25.05.1922 «Об Уголовно-Процессуальном Кодексе (вместе с «Уголовно-Процессуальным Кодексом Р. С. Ф. С. Р».)» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
9. Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 № 63-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
10. Указ Президента Российской Федерации от 01.08.2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» (вместе с «Положением о Следственном комитете при прокуратуре Российской Федерации»)» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
11. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля 1963 года № 1237-VI «О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
12. Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 года / // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс».
13. Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28.12.2010 № 403-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант Плюс»: [Электронный ресурс] / СПС «Консультант Плюс»
14. Шейфер, С. А. Досудебное производство в России: этапы развития следственной, судебной и прокурорской власти / С. А. Шейфер. — М.: Норма, 2013. — 192 с.
15. 300 лет следственному аппарату России (1713–2013 гг.) / Д. О. Серов, А. К. Аверченко, Т. Н. Ильина, А. Г. Мамонтов и др; под общ. ред. А. И. Бастрыкина, науч. ред. Д. О. Серов. — М., 2014. — 400 с.