На сегодняшний день общемировым трендом в сфере соцально-экономического развития является расширение масштабов участия территориальных сообществ в определении путей развития собственных поселений, ориентация на вовлечение граждан в процесс инициирования приоритетных для финансирования проектов, обсуждения и решения вопросов бюджетной политики, принятия бюджетных решений, их реализации и контроля.
Практики использования гражданской инициативы в формировании бюджета активно применяются в зарубежных странах с конца 80-х годов ХХ века. Каноническая модель бюджетирования на основе общественного участия носит название партисипаторного бюджетирования. Данная модель впервые была реализована в Бразилии (город Порту-Алегри) с целью выравнивания уровня социального и инфраструктурного обеспечения местных сообществ. По итогам голосования жителей часть городского бюджета была выделена для распределения между районами города с учётом индекса качества жизни, при котором наибольшее финансирование получили районы с низким уровнем жизни населения.
В мире существуют несколько моделей бюджетирования с привлечением к процессу населения, отличающиеся друг от друга по степени участия государственной и муниципальной власти, роли граждан в принятии решений о распределении бюджетных средств, а также по необходимости софинансирования гражданских инициатив со стороны местного населения и бизнеса.
Российский опыт бюджетирования на основе участия граждан представлен реализацией в форме экстра-бюджетирования, основанного на привлечении бюджетных и частных средств, и проектов классического партисипаторного бюджетирования, которые в комплексе определяются собирательным термином “инициативное бюджетирование” [2].
Основной сферой применения инциативного бюджетирования в России является решение вопросов местного значения. Тематика проектов инициативного бюджетирования самая разнообразная: благоустройство общественных пространств, дорожное строительство, объекты бытового обслуживания, физической культуры и массового спорта, образовательные и культурные учреждения, объекты здравоохранения и др.
Само понятие инициативного бюджетирования на законодательном уровне на сегодняшний день пока не закреплено. Чтобы дать определение инициативному бюджетированию, необходимо, в первую очередь, определить его содержательную составляющую. Основополагающей характеристикой инициативного бюджетирования является участие граждан в процессе распределения средств бюджета на решение приоритетных вопросов местного значения. При этом следует отметить, что система инициативного бюджетирования не может исключать участия профессиональных субъектов — компетентных должностных лиц, которые при обсуждении проектов расходования бюджетных средств могут объективно оценить возможность и перспективы реализации тех или иных проектов.
Следующим признаком является непосредственное распределение муниципальных и государственных бюджетных средств с выделением в бюджете того или иного муниципального образования определённой части денежных средств, вопрос о расходовании которых решается с непосредственным участием граждан. Необходимой составляющей инициативного бюджетирования является публичная отчётность: информация о реализации проектов инициативного бюджетирования должна быть доступна для ознакомления любому заинтересованному лицу. Важной чертой инициативного бюджетирования является его системный характер, что проявляется в регулярности и ежегодной повторяемости мероприятий инициативного бюджетирования.
Таким образом, инициативное бюджетирование можно определить как форму непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления путем выдвижения инициатив по целям расходования части бюджетных средств, которое реализуется через совокупность разнообразных практик по решению вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также последующий контроль за реализацией отобранных проектов.
Практики инициативного бюджетирования реализуются в России с 2007 года в рамках Программы поддержки местных инициатив Всемирного банка, которая нацелена на финансирование проектов, выдвинутых населением и прошедших конкурсный отбор, за счёт средств региональных бюджетов при обязательном софинансировании муниципалитетов, населения и местного бизнеса. К важнейшим особенностям программы в России относится её интеграция в административную, бюджетную и правовую системы Российской Федерации [1]. В рамках программы осуществлено несколько тысяч проектов по поддержке местных инициатив в десятках субъектов Российской Федерации, лучшие из которых отражаются в ежегодном докладе Минфина РФ «О лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях».
Поступательное развитие инициативного бюджетирования в России можно проследить по динамике его распространения: в 2013 г. проекты были реализованы только в 7 регионах Российской Федерации, а на начало 2019г. Министерством финансов Российской Федерации реализованными были признаны проекты инициативного бюджетирования уже в 68 субъектах Российской Федерации [4].
Эксперты выделяют следующие проблемы развития инициативного бюджетирования:
– разобщенность в действиях участников, вовлеченных в процесс развития инициативного бюджетирования в Российской Федерации;
– недооценка инициативного бюджетирования в качестве инструмента в рамках проектного подхода к управлению;
– отсутствие комплексного правового регулирования инициативного бюджетирования в Российской Федерации;
– недостаток проектных центров и консультантов инициативного бюджетирования, имеющих необходимый уровень профессиональной подготовки;
– недостаточность информационных кампаний в поддержку инициативного бюджетирования; отсутствие информации для международной аудитории о российском опыте развития инициативного бюджетирования [5].
Очевидно, что инициативное бюджетирование как механизм вовлечения граждан в бюджетный процесс, который на сегодняшний день максимально востребован, требует правовой регламентации. Исходя из того, что финансирование проектов инициативного бюджетирования предусматривает использование средств как государственного, так и муниципальных бюджетов, то и законодательно инициативное бюджетирвание должно быть урегулировано на федеральном, региональном и местном уровнях [3].
Местный уровень законодательного регулирования инициативного бюджетирования представлен нормативными правовыми актами муниципальных образований, в основном, решениями представительных органов муниципальных образований об участии в проекте инициативного бюджетирования, актами главы региона или муниципального образования.
Региональный уровень регулирования представляет собой правовую базу субъекта Российской Федерации. Действующее законодательство не ограничивает органы власти субъектов Российской Федерации в принятии нормативных правовых актов по вопросам инициативного бюджетирования. В качестве примера можно привести Закон Пермского края «О реализации проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае»; в Ленинградской области инициативное бюджетирование регулируется областным законом «О содействии участию населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах на частях территорий населённых пунктов Ленинградской области, являющихся административными центрами муниципальных образований»; в 2018 году принят закон «О развитии инициативного бюджетирования в Московской области».
Кроме того, в ряде субъектов Российской Федерации сложилось правовое регулирование инициативного бюджетирования на основе правил предоставления субсидий бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов развития общественной инфраструктуры, реализуемых по инициативе местного населения (например, постановление Правительства Пермского края от 10.01.2017г. № 6-п «Об утверждении Порядка предоставления субсидий из бюджета Пермского края бюджетам муниципальных образований на софинансирование проектов инициативного бюджетирования в Пермском крае и Порядка конкурсного отбора проектов инициативного бюджетирования краевой конкурсной комиссией инициативного бюджетирования», постановление Правительства Ульяновской области от 12.01.18г. № 7-п «О реализации на территории Ульяновской области проектов развития поселений и городских округов Ульяновской области, подготовленных на основе местных инициатив граждан» и др.)
Очевидно, что актуальной задачей на сегодняшний день является централизация и унификация правовых норм, которые закрепили бы регулирование практик инициативного бюджетирования на федеральном уровне: необходимо сформулировать понятие инициативного бюджетирования, его цели и задачи, принципы, определить полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка реализации проектов инициативного бюджетирования, регламентировать порядок финансирования проектов.
Нормативным правовым актом федерального уровня, который представляет собой основу правового регулирования реализации проектов инициативного бюджетирования, является Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7].
5 марта 2020 г. Государственной Думой Российской Федерации приняты в первом чтении проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [8], которым будут введены понятия «инициативные проекты» и «инициативные платежи», урегулируется порядок выдвижения и подготовки инициативных проектов, устанавливаются требования к их содержанию, регламентируется финансовое обеспечение реализации инициативного проекта граждан, а также корреспондирующий вносимым изменениям законопроект «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части создания правовых основ применения института инициативного бюджетирования)» [9].
Под проектом инициативного бюджетирования законодатель предлагает понимать проект, посредством которого обеспечивается участие жителей муниципального образования или его части в определении приоритетов расходования средств местного бюджета, поддержка реализации их инициатив по решению вопросов местного значения и (или) иных вопросов, имеющих приоритетное значение для жителей, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления.
Инициаторами проекта могут выступить гражданин или инициативная группа граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования и обладающих избирательным правом, органы территориального общественного самоуправления. Законом субъекта Российской Федерации право выступить инициатором проекта может быть предоставлено также иным лицам, осуществляющим деятельность на территории соответствующего муниципального образования.
Регламентируется форма проекта: инициативный проект должен содержать постановку проблемы, решение которой имеет приоритетное значение для жителей муниципального образования или его части; обоснование предложений по решению указанной проблемы; описание ожидаемого результата реализации инициативного проекта; предварительный расчет необходимых расходов на реализацию инициативного проекта; планируемые сроки реализации; сведения о планируемом (возможном) финансовом, имущественном и (или) трудовом участии заинтересованных лиц в реализации данного проекта; указание на объем средств местного бюджета в случае необходимости использования этих средств в реализации инициативного проекта, за исключением планируемого объема инициативных платежей.
Инициаторы проекта вносят инициативный проект в местную администрацию c приложением к нему протокола собрания граждан (конференции граждан), содержащего решение о поддержке и выдвижении инициативного проекта. Местная администрация по результатам рассмотрения инициативного проекта обязана в срок до 30 дней принять одно из следующих решений: поддержать инициативный проект и продолжить работу с ним в пределах бюджетных ассигнований, утвержденных решением о местном бюджете; поддержать инициативный проект и продолжить работу с ним в соответствии с порядком составления и рассмотрения проекта местного бюджета (внесения изменений в решение о местном бюджете); выдвинуть инициативный проект для участия в конкурсе инициативных проектов субъекта Российской Федерации (в случае проведения таких конкурсов); отказать в поддержке инициативного проекта и вернуть его инициаторам проекта с указанием причин отказа в поддержке.
Перечень оснований для отказа в поддержке проекта является закрытым. Такими основаниями могут являться:
1) несоответствия инициативного проекта требованиям законодательства Российской Федерации;
2) невозможности реализации инициативного проекта ввиду отсутствия у органов местного самоуправления необходимых полномочий и прав;
3) отсутствия возможности у органа местного самоуправления изыскать в необходимом для реализации инициативного проекта объеме средства местного бюджета или из иных законных источников;
4) принятия представительным органом муниципального образования решения о нецелесообразности реализации инициативного проекта с изложением аргументации такого решения;
5) принятия сходом граждан, осуществляющим полномочия представительного органа, решения о нецелесообразности реализации инициативного проекта.
Информация о ходе рассмотрения инициативного проекта в органах местного самоуправления, ходе реализации инициативного проекта, в том числе об использовании денежных средств, имущественном и (или) трудовом участии заинтересованных лиц в его реализации, а также отчёт местной администрации по итогам реализации инициативного проекта подлежат опубликованию и размещению в сети интернет на официальном сайте органа местного самоуправления поселения, либо, если орган местного самоуправления поселения не имеет возможности размещать указанную информацию в сети интернет, то на официальном сайте органа местного самоуправления муниципального района, в границах которого находится соответствующее поселение.
Следует отметить, что поддержка посредством предоставления средств из государственного и муниципальных бюджетов — основная сфера государственного регулирования, в которой нуждается инициативное бюджетирование.
Источником финансового обеспечения реализации инициативных проектов предусматриваются бюджетные ассигнования, формируемые с учетом объемов межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) иных межбюджетных трансфертов, предоставленных в целях финансового обеспечения соответствующих расходных обязательств муниципального образования. В большинстве случаев бюджетные ассигнования из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются в форме субсидий, но иногда выделяются из регионального бюджета в форме грантов. Получателями бюджетных ассигнований на проекты инициативного бюджетирования являются бюджеты муниципальных образований.
Инициативное бюджетирование предусматривает возможность софинансирования проектов со стороны граждан, предпринимателей и местного бизнеса. Такая финансовая поддержка осуществляется в форме инициативных платежей. Под инициативными платежами понимаются денежные средства граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, образованных в соответствии с законодательством Российской Федерации, уплачиваемые на добровольной основе и зачисляемые в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в местный бюджет в целях реализации конкретных инициативных проектов.
В случае, если инициативный проект не был реализован, либо в случае образования по итогам реализации инициативного проекта излишне уплаченных инициативных платежей, не использованных в целях реализации инициативного проекта, указанные платежи подлежат возврату лицам, осуществившим их перечисление в местный бюджет.
Поправками в Бюджетный Кодекс Российской Федерации [6] предлагается закрепить положения, согласно которым инициативные платежи будут относиться к неналоговым доходам бюджетов и исключаться из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, чтобы обеспечить направление этих платежей исключительно на реализацию инициатив граждан.
Также внесено предложение дополнить статью 21 Бюджетного Кодекса Российской Федерации положением о необходимости присвоения каждому инициативному проекту уникального кода классификации бюджетных расходов.
В соответствии с законопроектом, Министерство финансов Российской Федерации наделяется полномочиями по методическому планированию расходов региональных бюджетов на реализацию инициативных проектов и обеспечению информированности граждан в понятной для них форме. Внимание законодателя к проблеме регулирования инициативного бюджетирования подтверждает не только его значение как механизма повышения эффективности использования бюджетных средств, но и как действенного инструмента для установления открытого диалога между обществом и властью.
Долгосрочный положительный эффект от внедрения практик инициативного бюджетирования рассчитан на повышение целесообразности расходования бюджетных средств, улучшение собираемости налогов, обусловленное видимой для граждан связью между уплаченными налогами и реализованными проектами; улучшение качества жизни населения, сокращение социального неравенства; повышение бюджетной грамотности населения; обеспечение прозрачности бюджетного процесса для граждан и, как следствие конструктивного взаимодействия между населением и муниципалитетами, укрепление доверия к власти.
Литература:
- Вагин В. В. Инициативное бюджетирование в России: лучшие практики и направления развития / В. В. Вагин, Н. В. Гаврилова, Н.А Шаповалова // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. — 2015. — № 4. — с.94–103.
- Захарчук Е. А. Бюджетирование на основе общественного участия / Е. А. Захарчук, А. А. Некрасов, А. Ф. Пасынков // Финансы: теория и практика. — 2019. — № 1. — с.122–132.
- Романов С. В. Законодательное регулирование практик инициативного бюджетирования. // Минфин России [электронный ресурс].URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2018/06/main/8._Zakonodatelnoe_regulirovanie_praktik_initsiativnogo_budzhetirovaniya.pdf (дата обращения 30.04.2020).
- Доклад о лучшей практике развития инициативного бюджетирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. // Минфин России: [электронный ресурс]. URL: https://www.minfin.ru/common/upload/library/2019/10/main/1070_Doklad.pdf (дата обращения 30.04.2020).
- Беленчук А. С. Перспективы развития участия населения в определении приоритетов расходов бюджетов с помощью инициативного бюджетирования: [электронный ресурс]. URL: https://social.hse.ru/data/2017/09/14/1173099535/НИУ %20ВШЭ %20инициативное %20бюджетирование_12.09.pdf.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ Российской Федерации. 03.08.1998. № 31. Ст.3823.
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ Российской Федерации. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
- Законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Информационный ресурс Государственной Думы: Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/893063–7 (дата обращения 30.04.2020).
- Законопроект о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации // Информационный ресурс Государственной Думы: Система обеспечения законодательной деятельности. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/893061–7 (дата обращения 30.04.2020).
