Устанавливая правила закупок, государство ставит перед собой несколько задач. Помимо основной, заключающейся в обеспечении государственных и муниципальных нужд, оно выполняет регуляторную функцию, сопряженную с реализацией политики импортозамещения и поддержкой отечественного производителя, развитием конкурентной среды, инновационных технологий, необходимостью эффективного расходования бюджетных средств и так далее.
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации были сказаны следующие слова «…Настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной системе. Причём важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения госконтрактов» [1].
Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ [2] был принят в целях пресечения злоупотреблений в закупочной сфере, развития свободной конкуренции, повышения эффективности использования бюджетных средств и обеспечения сокращение бюджетных средств при государственных закупках. Указанный выше нормативный правовой акт выстраивал единое законодательное поле по размещению заказов в целом по стране, поскольку касался правоотношений в сфере размещения заказов для федеральных, региональных и муниципальных нужд одновременно.
Таким образом, новый закон обеспечил гармонизацию законодательства в сфере государственных заказов, максимально возможно устранил нормативные противоречия, четко регулируя процедуры размещения заказа для государственных нужд и нужд органов местного самоуправления.
Основной направленностью этого закона является устранение недостатков, которые были выявлены в период действия предыдущего Федерального закона № 94-ФЗ. Переход к контрактной системе закупок, осуществленный с принятием 44-ФЗ способствовал комплексному реформированию всей системы государственных и муниципальных закупок в РФ. Это произошло в связи с тем, что контрактная система позиционировалась как совокупность норм и правил, которая обеспечивает единый цикл организации закупок, необходимых для нужд государства или муниципалитета, определяет обязательные этапы закупочного цикла и перечня функций контрактной системы, которые закреплены нормативно, а также устанавливает обязанности и права государственного служащего как закупщика.
Законодатель совершенствовал нормативно-правовую базу государственных закупочных процедур, что просматривалось в соответствии нового закона основным правовым актам: Гражданскому, Бюджетному, Налоговому кодексам. Такие законотворческие инициативы правительства и депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации увенчались успехом — сократилось масса подзаконных актов федерального, регионального, ведомственного и межведомственного характера.
Важно, что в законе были предусмотрены требования к квалификационным характеристикам специалистов, осуществляющих государственные (муниципальные) закупки. В законе ясно определено, какими организационными структурами может обеспечиваться исполнение закона — проведение размещение заказов. В законе были регламентированы источники расходов на подготовку и проведение закупок, включая оплату труда специалистов и экспертов, независимых экспертов.
Тем не менее, в сфере закупок существуют различные проблемы, выявляются многочисленные нарушения. Так, по результатам закупочной деятельности 2017 года общая сумма выявленных нарушений и недостатков при поступлении и использовании средств бюджетной системы по результатам Счетной палаты РФ составила 1 865,6 млрд. рублей, в том числе, нарушений при осуществлении государственных (муниципальных) закупок [3]. Всё это приводит к необходимости дальнейшего комплексного совершенствования механизма правового регулирования в сфере закупок.
Закон № 44-ФЗ действует немногим более шести лет, но за это время он подвергался изменениям более сорока раз. Более того, каждый год дополнительно появляется множество подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих данные правоотношения.
Помимо основного закона, регулирующего закупки, данная сфера регламентируется бесчисленным множеством подзаконных нормативно-правовых актов, большую часть из которых составляют постановления Правительства РФ. Огромный массив нормативно-правовых документов, безусловно, порождает ряд проблем, как то: бессистемное их восприятие адресатами, трудности ориентирования в большом объеме информации, отслеживания нововведений указанных актов. Более того, «разбросанность» норм, касающихся закупок, по многочисленным нормативно-правовым актам, а, зачастую, еще и различной отраслевой принадлежности, неизбежно порождает проблему согласованности и взаимодействия таких норм. Такой подход законодателя, к сожалению, нельзя назвать продуманным.
Нет упорядоченности и в официальных позициях различных ведомств, так или иначе, связанных с контрактной системой.
Чаще других положения Закона № 44-ФЗ толковало Министерство экономического развития, которое до 25 апреля 2017 года реализовывало функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию закупочной деятельности для обеспечения публичных нужд. Не являясь по своей сути органом, наделенным полномочиями по разъяснению законодательства Российской Федерации, о чем Минэкономразвития не забывало упомянуть в каждом своём письме, данное ведомство, всё-таки, формировало определенную практику применения закона о контрактной системе.
Имели место даже ситуации, когда Минэкономразвития вступал в противоречие с самим же собой в письмах, опубликованных в разное время [4]. Помимо этого, Департамент развития контрактной системы нередко давал разъяснения без согласования с Федеральной антимонопольной службой, которые иногда и противоречили позиции последней.
Нельзя не упомянуть, что, будучи своеобразным «регулятором» в сфере государственных закупок, министерство при этом само периодически нарушало закон о контрактной системе [5]. В свою очередь, позиции ФАС и её территориальных управлений также не являются окончательной истиной, так как, периодически, подвергаются критике со стороны судебных органов [6].
В Положении о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, за ФАС России и её территориальными органами закреплены функции контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и право принятия решений по жалобам участников разрешения заказов для государственных (муниципальных) нужд. В силу действия положений Закона о закупках и Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации уполномоченные должностные лица ФАС России и её территориальных органов выносили:
– решения о приостановлении закупочных процедур до принятия решения уполномоченными лицами ФАС России по существу жалобы;
– решения об аннулировании решений комиссий по закупкам Заказчика, отмене результатов торгов или запроса котировок цен:
– о решения о согласовании (несогласовании) подписания государственного контракта с единственным поставщиком (исполнителем) по существу обращения;
– решения о включении в реестр недобросовестных поставщиков по факту обращения Заказчика [7].
Уполномоченные лица ФАС России выдают нарушителям Закона о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд предписания и представления, открывают административное производство в отношении должностных лиц Заказчика и (или) юридического лица.
Таким образом, правовую основу закупочной деятельности Министерства обороны на федеральном уровне составляет Закон № 44-ФЗ, а также множество подзаконных актов: приказы Минэкономразвития, Минфина, ФАС России и некоторых других уполномоченных органов власти.
Закон № 44-ФЗ хоть и нельзя назвать «рамочным», тем не менее, он содержит огромное количество отсылок к отдельным решениям Правительства РФ. В среднем одна статья Закона № 44-ФЗ является источником для трёх или четырёх таких подзаконных актов.
Представляется, что радикальным решением проблемы в условиях многочисленных нормативно-правовых актов, было бы проведение кодификации законодательства о контрактной системе. Вместе с тем, мы понимаем, что в ближайшей перспективе это вряд ли реализуемо, так как для кодификации необходимо устойчивое и стабильное законодательство, что пока нельзя сказать о контрактной системе. Тем не менее, именно в этом направлении, по нашему мнению, следует двигаться законодателю.
Литература:
- Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. — СПС «КонсультантПлюс»
- О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
- Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/921/ (дата обращения 01.04.2018).
- Письма Минэкономразвития России от 04.03.2015 г. № Д28и-506 и от 03.08.2015 г. № Д28и-2286; письма от 12.01.2015 г. № Д28и-11, от 13.03.2015 г. № Д28и-592 и письмо от 22.02.2017 № Д28и-1228. [Электронный ресурс]. URL: http://zakupki-inform.ru/44-fz/pisma-i-raz-yasneniya-po-44-fz/pismo-minekonomrazvitiya-ot-04–03–2015-d28i-506.html (дата обращения 03.04.2018).
- Решение ФАС России от 06.07.2015 г. по делу № К-802/15; Решение ФАС России от 13.07.2015 г. по делу К–826/15. Сайт Федеральной антимонопольной службы. [Электронный ресурс]. URL: http://fas.gov.ru.
- Решение ВС РФ от 22.08.2016 № АКПИ16–574, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 3 июля 2017 г. № Ф03–2503/2017, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 10 октября 2017 г. № Ф03–3826/2017, Решение Арбитражного суда Астраханской области от 22 января 2015 года № А06–9408/2014.
- Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Приказ Федеральной антимонопольной службы от 14.11.2007 № 379. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
