Рассматривается современное состояние и проблемы миграционного законодательства, предлагается вариант устранения имеющихся недостатков правового регулирования.
Ключевые слова: миграция, миграционные потоки, миграционный кодекс, иностранные граждане, правовое регулирование.
Миграционные процессы в современном мире имеют глобальный характер. Военные, политические, экономические, социальные и иные факторы способствуют тому, что глобальная миграция становится характерной для большинства стран мира. Миграция на текущий момент является одним из важнейших факторов, влияющих на демографическую ситуацию и обеспечение безопасности в Российской Федерации и в мире в целом, а это означает, что необходимо чёткое и проработанное законодательство в указанной сфере.
Обострение обстановки в Украине, Сирии и некоторых других странах мира способствовало активизации миграционных потоков в Россию.
Статистика свидетельствует о том, что проблемы в миграционной сфере для России, требуют серьезных мер в законодательной сфере, при неукоснительном соблюдении прав и свобод, как российских граждан, так и иностранцев, пребывающих на территорию России.
Стоит отметить, что согласно утвержденной президентом РФ Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере отвечает текущим и будущим потребностям российского общества и государства [4].
Когда в 90-х годах прошлого века, в Российскую Федерацию хлынул огромный поток мигрантов из бывших республик СССР, возникла необходимость в формировании миграционного законодательства в сжатые сроки, что не могло не сказаться на его качестве [9].
В последние несколько лет миграционный поток в Россию, в связи с вышеуказанными причинами также серьезно увеличился. Обратимся к статистике. По данным министерства внутренних дел за январь-сентябрь 2016 года число поставленных на миграционный учёт иностранных граждан и лиц без гражданства составило 10 914 609. За январь-сентябрь 2017 года — 12 001 072, за январь — сентябрь 2018 года это число возросло до 13 618 136, а за январь-сентябрь 2019 года число поставленных на миграционный учёт иностранных граждан и лиц без гражданства составило уже 14 940 455 [10]. С каждым годом миграционный поток в Россию только увеличивается, и от законодателя требуются серьезные шаги по совершенствованию правового регулирования в обозначенной сфере.
Хотя деятельность по приведению законодательства РФ в сфере миграции в соответствие с международными нормами ведется, на текущий момент оно все еще далеко от идеала.
Для определения эффективности правового регулирования в указанной сфере можно использовать ряд критериев:
1) уровень разработанности терминологического аппарата;
2) ясность правого регулирования порядка привлечения к ответственности за нарушение миграционного законодательства РФ;
3) полнота правового регулирования порядка передвижения по территории РФ;
4) состояние правовой регламентации трудовой миграции [6].
Относительно разработанности понятийного аппарата в обозначенной сфере следует сказать, что в законодательстве до сих пор не закреплены некоторые ключевые термины и понятия, такие как “миграция”, “место пребывания”, “приглашающая сторона”. Не закреплены обязанности и ответственность приглашающей стороны [2].
Вместе с тем, необходимо учитывать, что терминологический аппарат в указанной сфере имеет первостепенное значение. Без чётко сформулированных и закрепленных в законе понятий возникают проблемы при определении конкретных субъектов, на которых соответствующие нормы права распространяются.
Следует отметить, что в правовой регламентации въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации также есть существенные пробелы. Например, п. 1 ст. 5 Федерального закона Российской Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ [1] сформулирован так, что не позволяет дать однозначный ответ на вопрос — «с какой даты первоначально начинать отсчет пребывания иностранного гражданина по полугодиям, для определения суммарной продолжительности пребывания иностранного гражданина не более 90 дней в период из 180?», что не способствует единству правоприменительной практики, по привлечению к административной ответственности по п.1.1 ст. 18.8 КоАП РФ [3].
Законодательство о миграции практически не содержит регламентации миграционных потоков из стран — членов содружества независимых государств, для граждан которых предусмотрено упрощенное оформление виз, либо безвизовый въезд. К примеру, проблемы имеются с регулированием миграционного потока из Республики Беларусь и Украины.
В законодательном регулировании трудовой миграции также имеются серьезные пробелы, в частности, на текущий момент не предусмотрено специальных программ сезонной трудовой миграции, а система квотирования, действующая в настоящее время, не в полной мере отвечает потребностям работодателей [5].
Не обошли проблемы и порядок привлечения к ответственности за нарушение миграционного законодательства. В частности, не выработан единый подход в области применения административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, которые совершили административные правонарушения. По действующему в настоящий момент законодательству иностранец, который нарушил режим пребывания в РФ, может быть выдворен в административном порядке. Однако, иностранные граждане, совершившие уголовные преступления, не выдворяются за пределы России по отбытии наказания, хотя въезд в Российскую Федерацию лицам с неснятой и непогашенной судимостью запрещен. Также в законодательстве не предусмотрена возможность применения принудительных мер по выполнению решения о нежелательности пребывания на территории России к иностранцам, освобожденным из мест заключения.
Для решения вышеупомянутых и иных проблем в правовом регулировании миграции необходимо разработать и принять Миграционный кодекс РФ. Данное предложение не ново для российской юридической науки и дискуссии в доктрине ведутся уже давно [7]. В то же время, в республике Азербайджан, например, указанный нормативно-правовой акт принят и успешно решает возложенные на него задачи [8].
Принятие одного базового кодифицированного акта позволило бы закрепить единый терминологический аппарат, исключающий разночтения в толковании правовых норм, провести систематизацию действующих нормативно-правовых актов, в ходе работы по систематизации выявить и устранить имеющиеся пробелы, а также дополнить законодательство новыми нормами, отвечающими потребностям правового регулирования, существующим в настоящее время.
Однако в Российской Федерации кодификация миграционного законодательства на текущий момент не ведется. По мнению, руководителя ГУМВД РФ по вопросам миграции Кирилловой О. Е. разработка миграционного кодекса начнется не ранее 2025 года, после того, как все уже имеющиеся инициативы по совершенствованию правового регулирования миграции будут завершены.
В целом с указанной позицией можно согласиться. На первом этапе необходимо устранить существующие пробелы в правовом регулировании миграции, а уже затем приступать к созданию единого и согласованного нормативного акта.
Литература:
- Федеральный закон Российской Федерации от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
- Федеральный закон Российской Федерации от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // «Парламентская газета» от 5 января 2002 г. N 2–5.
- Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.) // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/70088244/ (дата обращения: 15.12.2019).
- Абдуллаев Э. Э. Современные проблемы регулирования трудовых правоотношений с участием иностранных граждан на территории Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 11 (96). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sovremennye-problemy-regulirovaniya-trudovyh-pravootnosheniy-s-uchastiem-inostrannyh-grazhdan-na-territorii-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 17.12.2019).
- Зраева И. М. Правовое регулирование миграционных процессов в России: проблемы и перспективы развития // Вестник Московского университета МВД России. 2018. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoe-regulirovanie-migratsionnyh-protsessov-v-rossii-problemy-i-perspektivy-razvitiya (дата обращения: 16.12.2019).
- Прудникова Т. А., Акимова С. А. Правовые модели административно-правового регулирования миграционных процессов // Вестник экономической безопасности. 2016. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovye-modeli-administrativno-pravovogo-regulirovaniya-migratsionnyh-protsessov (дата обращения: 17.12.2019).
- Редкоус В. М. Опыт кодификации миграционного законодательства в правовом пространстве Содружества независимых государств // Вестник Московского университета МВД России. 2016. № 3. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/opyt-kodifikatsii-migratsionnogo-zakonodatelstva-v-pravovom-prostranstve-sodruzhestva-nezavisimyh-gosudarstv (дата обращения: 18.12.2019).
- Степанов В. А. Актуальные проблемы законодательства в сфере миграции: пути решения // Вопросы управления. 2010. № 12. URL: http://vestnik.uapa.ru/ru/issue/2010/03/16/ (дата обращения: 16.12.2019).
- Статистические сведения по миграционной ситуации // Официальный сайт МВД РФ. URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya (дата обращения: 15.12.2019).
