В статье рассматривается особенности реализации гарантий местного самоуправления на примере конкретного муниципального образования.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальная власть, органы местного самоуправления, гарантии местного самоуправления.
На сегодняшний день в Волгоградской области сформирована нормативная правовая база, регламентирующая полномочия органов государственной власти субъекта в области местного самоуправления. На территории области действуют региональные законы о наделении муниципальных образований соответствующим статусом и об установлении границ их территорий. Примером может служить Закон Волгоградской области от 21.03.2005 № 1031‑ОД «О наделении города‑героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ» [1]. Следует отметить, что процесс установления границы городского округа город‑герой Волгоград — административного центра области, проходил достаточно сложно и стал предметом судебных разбирательств. В силу этого Закон Волгоградской области № 1031‑ОД действует с изменениями, внесенными Решением Волгоградского областного суда от 29.06.2005 по делу № 3‑76/2005, и Определением Верховного Суда РФ от 28.09.2005 г. № 16‑Г05‑12.
На основе принятых «региональных» законов о наделении муниципальных образований соответствующим статусом и об установлении границ их территорий, сформирована территориальная организация местного самоуправления Волгоградской области. На территории Волгоградской области в настоящее время располагаются 1464 населенных пунктов, находящихся в составе 475 муниципальных образований: 32 муниципальных района, 6 городских округов, 437 поселений (29 городских и 408 сельских). По общему количеству муниципальных образований Волгоградская область занимает в Южном федеральном округе первое место. Во многом это объясняется тем, что она является самым крупным по площади территории субъектом округа. Вместе с тем в области меньше муниципальных районов и городских округов, чем в таких субъектах округа, как Краснодарский край и Ростовская область, которые значительно опережают Волгоградскую область по численности населения (см. Таблицу 1).
Таблица 1
Сведения околичестве муниципальных образований вВолгоградской области исоседних субъектах РФ
В Волгоградской области отсутствуют такие типы муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и внутригородской район как внутригородское муниципальное образование. При этом в административной структуре городского округа Волгоград сформировано восемь внутригородских районов, которые не имеют статуса муниципального образования, и в которых сформированы территориальные подразделения городской администрации. В силу этого высказываются предложения о наделении Волгограда статусом городского округа с внутригородским делением и предоставлении его административным районам статуса внутригородских муниципальных образований. В качестве аргументов «против» приводят опасность возникновения городского «сепаратизма», «растаскивания» города на части, вероятность потери управляемости городом как целостным образованием с единым экономическим пространством, единым коммунальным хозяйством, службами жизнеобеспечения на‑ селения и т. д. Аргументами «за» являются возможность приблизить власть к населению и разгрузить городской уровень управления от по‑ тока повседневных проблем. Очевидно, что в крупных городах, к числу которых относится Волгоград, осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне во многих случаях приводит к потере связи между населением и городской властью. Несомненно, актуальная на сегодня проблема эффективной обратной связи между населением и органами власти крупных как по размеру территории, так и по численности населения городских округов должна решаться. Возможно, после формирования внутригородских муниципальных образований она отчасти и утратит свою остроту.
Рассмотрим примеры формирования подобных муниципальных образований в Российской Федерации.
В вопросе перехода на модель городского округа с внутригородским делением большое значение имеет диспозитивный характер данной нормы. Закон говорит о том, что в городских округах в соответствии с законами субъекта РФ местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов (абз. 2 ч. 1 ст. 10). То есть субъекты РФ вправе самостоятельно принимать решение переходить или не переходить на двухуровневую модель организации местного самоуправления. При этом перед принятием решения о дальнейшей судьбе города региональные власти согласно Закону о местном самоуправлении обязаны выявить мнение населения.
Стоит отметить, что регионы отнеслись к возможности создания внутригородских районов достаточно настороженно.
Так, по итогам анализа информационного пространства субъектов РФ, представленным в Аналитическом докладе Комитета гражданских инициатив [4], в мае — августе 2014 г. по вопросу создания внутригородских районов было выявлено, что в двух третях субъектов РФ вопрос не выносился на общественное обсуждение.
Только в 29 субъектах РФ (34 %) в той или иной мере публично проводилось обсуждение новой модели. Из них высказались против создания внутригородских районов представители региональной и муниципальной власти 21 субъекта РФ (Саратовская область, Оренбургская область, Архангельская область, Пермский край, Республика Чувашия, Кировская область, Костромская область, Владимирская область, Курская область, Омская область, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Томская область, Калужская область, Приморский край, Липецкая область, Калининградская область, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Ямало-Ненецкий автономный округ, Свердловская область).
В 8 субъектах РФ был проявлен интерес к созданию внутригородских районов, из них в 7 субъектах РФ организовано теоретическое обсуждение перспектив такой формы организации местного самоуправления (Республика Карелия, Волгоградская область, Ростовская область, Нижегородская область, Вологодская область, Новосибирская область, Республика Дагестан). И только лишь в городском округе Челябинске в 2014 г. модель городского округа с внутригородским делением впервые была полностью реализована, там были созданы 7 внутригородских районов и проведены выборы в органы местного самоуправления. Позднее, в 2015 г., вступили в силу аналогичные законодательные акты Самарской области и Республики Дагестан об организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением Самаре (9 внутригородских районов) и Махачкале (3 внутригородских района). В 2016 и 2017 гг. новых городских округов с внутригородским делением не создавалось [2].
Интересно, что на двухуровневую организацию городской власти так и не решилась Волгоградская область, на территории административного центра которой (в г. Волгоград) в 2014 г. проводился признанный успешным эксперимент по внедрению двухуровневой системы городского управления. Не спешит с этим и Свердловская область, несмотря на подготовленную законодательную базу. Ульяновская область ограничилась пока принятием акта о порядке учета мнения граждан при переходе на двухуровневую организацию городской власти. Ничего не слышно о предложениях двухуровневости и в тех городских округах, на территории которых потребность в децентрализации власти назрела (например, городские округа Новороссийск, Сочи) [3].
Таким образом, практика преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением особого распространения не получила.
Литература:
- Закон Волгоградской области от 21.03.2005 № 1031‑ОД «О наделении города‑героя Волгограда статусом городского округа и установлении его границ» // Волгоградская правда. 2005. № 49 (22 марта).
- Доклад о состоянии местного самоуправления и деятельности Минюста России по развитию его правовых и организационных основ в 2016 году / Министерство юстиции Российской Федерации // URL: http://minjust.ru/sites/default/files/doklad_o_sostoyanii_msu_i_d-sti_minyusta_po_razvitiyu_ego_pravovyh_i_organizacionnyh_osnov_v_2016_g._predvaritelnye_dannye_10.02.17.pdf. (дата обращения: 04.04.2019).
- Баженова О. И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54–66.
- Максимов А., Соснин Д., Озяков А. Аналитический доклад «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы» / Комитет гражданских инициатив. URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/. (дата обращения — 04.04.2019).
