Такой специфичный вид территориального зонирования как градостроительное зонирование предусмотрен в Градостроительном кодексе Российской Федерации (далее — ГрК РФ). В п. 6 ст. 1 ГрК РФ [1] градостроительное зонирование определяется как проведение зонирования территорий в пределах муниципальных образований для определения границ территориальных зон и утверждения градостроительных регламентов. Градостроительное зонирование выступает методом установления правового статуса земель.
Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) содержит в себе основные положения методов установления правового статуса земель. В ГрК РФ данные нормы получили дополнительное развитие и закрепление в совокупности с другими нормами права, взятыми из других отраслей права. Следовательно, градостроительное зонирование можно рассматривать как межотраслевой институт, который направлен на совершенствование совместной реализации норм как земельного, так и иных правовых отраслей. Вся совокупность данных норм направлена на обеспечение баланса соблюдения частных и публичных интересов, находящихся зачастую в противоположных сферах деятельности человека [2].
Одной из главных составляющих порядка определения правового статуса земель выступает содержащийся в подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ [3] принцип сочетания интересов граждан и интересов общества. В соответствии с данным принципом регламентация использования земель производится в интересах общества в целом, но при реальном предоставлении гарантий для каждого физического лица на свободное пользование, владение и распоряжение земельным участком, принадлежащим ему на праве собственности.
Достижение баланса различных интересов в области регулирования отношений в сфере землепользования посредством установления правового статуса земель осуществляется целым комплексом обеспечивающих принципов земельного права. К данной группе принципов следует отнести такие принципы как: участие общественных организаций, граждан и их объединений в решении вопросов, которые касаются реализации их прав на земельные участки (подп. 4 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); учет предназначения земли, который заключен в том, что земельный участок одновременно выступает и природным объектом и природным ресурсом, а также объектом права собственности и других земельных прав (подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); различный подход к закреплению правового статуса земель (подп. 10 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); наличие одной судьбы земельных участков и тесно связанных с земельными участками объектов недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); верховенство охраны жизни и здоровья человека (подп. 3 п. 1 ст. 1 ЗК РФ); верховенства охраны земли как одной из главнейших составляющих окружающей среды, а также средства сельскохозяйственного и лесного производства перед использованием земли как недвижимости (подп. 2 п. 1 ст. 1 ЗК РФ) [4].
Следует отметить, что в подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ заключено только указание на верховенство публичных интересов в землепользовании и приоритете охраны земли от частных имущественных интересов. Определить же содержание и субъект этих публичных интересов из содержания данной норма не представляется возможным.
В качестве субъекта публичного интереса в процессе градостроительного зонирования территорий ГрК РФ называет население определенного муниципального образования посредством закрепления определение градостроительного зонирования как зонирования территорий в пределах муниципальных образований.
Отражение данного тезиса можно найти и в решениях судебных органов. Так, в Постановлении КС РФ «По делу о проверке Земельного кодекса в связи с запросом Мурманской областной Думы» [5] говориться о том, что конституционные нормы, характеризующие землю как основу деятельности и жизни народов, которые проживают на определенной территории, а именно всего многонационального народа России, соответствуют конституционному требованию эффективного и рационального использования земли, а, кроме того, охраны земли как главнейшей части естественной среды обитания, природы, природного ресурса, который может быть использован как средство сельскохозяйственного и лесного производства, как основы реализации хозяйственной и иной жизнедеятельности. Данное требование направлено в адрес государства, его органов, граждан и всех участников змельных отношений. Оно выступает основным требованием для правового регламентирования в данной области и предопределяет право федерального законодателя вводить особые правила, порядки и условия использования земли. Таким образом, главное место среди субъектов публичных интересов в области землепользования и охраны земель отводится именно многонациональному народу Российской Федерации.
Выявить особенности соотношения и содержания частных и публичных позволяет ч. 1 ст. 30 ГрК РФ. В данной норме закреплены цели разработки правил застройки и землепользования. Правила застройки и землепользования утверждаются в целях:
– обеспечения условий для стабильного развития территорий в пределах муниципальных образований и сохранности объектов окружающей среды;
– предоставления условий для проведения планировки в пределах территорий муниципальных образований;
– предоставления гарантий реализации прав и законных интересов лиц, в том числе и в качестве правообладателей земельных участков;
– предоставление возможностей для увеличения потока инвестиций, в том числе посредством создания условий для выбора наиболее эффективных способов разрешенного использования земельных участков.
Данные цели также могут быть распространены и на цели градостроительного зонирования. Так, при рассмотрении заявления ООО «Днепр» к администрации г. Владивостока и Управлению градостроительства и архитектуры администрации г. Владивостока о признании незаконным отказа УГА г. Владивостока в обеспечении выбора земельного участка, Пятым арбитражным апелляционным судом данный отказ был признан законным [6]
Так, согласно оспариваемому отказу спорный земельный участок расположен в границах зоны застройки жилыми домами (Ж-3). Статьей 25 Правил землепользования и застройки на территории Владивостокского городского округа, утвержденных приложением к решению Думы г. Владивостока от 07.04.2010 № 462, зона застройки многоэтажными жилыми домами определена для застройки жилыми домами высотой свыше 5-ти этажей, а также объектами инженерной и транспортной инфраструктуры, социального и культурно-бытового обслуживания населения, необходимыми для функционирования зоны. Размещение капитальных гаражей отнесено к видам разрешенного использования объектов капитального строительства и земельных участков указанной зоны.
В силу пункта 3 статьи 25 Правил землепользования и застройки размеры земельного участка и параметры разрешенного строительства объектов капитального строительства в границах зоны застройки многоэтажными жилыми домами определяются с учетом фронта застройки со стороны улицы, отступов от границ земельного участка в целях определения допустимого размещения объекта строительства, количества этажей или высоты объектов строительства, процента застройки в границах земельного участка, процента озеленения и количества парковочных мест.
Между тем ни один из указанных параметров, необходимых для выбора земельного участка, а также сведения о местоположении и параметрах объекта строительства, величине потребляемых ресурсов, в том числе водопотребления и энергопотребления, в заявлении общества приведены не был. Площадь испрашиваемого земельного участка — 400 кв.м определена обществом произвольно. Копия обзорной схемы, поступившей в администрацию города Владивостока, не содержит даже условного обозначения местоположения испрашиваемого земельного участка, адресный ориентир — ул. Амундсена, 10 на схеме не обозначен. Какие-либо пояснения в обоснование размера земельного участка ни суду первой инстанции, ни в апелляционную инстанцию не представлены. При таких обстоятельствах возможность выбора земельного участка у УГА г. Владивостока объективно отсутствовала.
Оценивая возможность выбора земельного участка по заявлению общества, коллегия также учитывает, что согласно ситуационному плану схематично изображенный заявителем земельный участок налагается на границы красных линий автодороги, лестничный марш и границы технических зон инженерных коммуникаций (водопровода КГУП «Примводоканал» и ливневой канализации).
Согласно пп. 11, 12 п. 1 ст. 1 ГрК РФ красные линии являются линиями, обозначающими планируемые (изменяемые, вновь образуемые) или существующие, границы земельных участков, границы территорий общего пользования на которых находятся линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, железнодорожные линии, автомобильные дороги и другие подобные сооружения. ГрК РФ определяет территории общего пользования как территории, которыми неограниченный круг лиц пользуется беспрепятственно (в том числе площади, проезды, набережные, улицы, скверы, бульвары).
Ст. 85 ЗК РФ предусмотрено, что использование земель населенных пунктов осуществляется с учетом территориального зонирования и градостроительных регламентов, утвержденных для каждой территориальной зоны. При этом согласно п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ на земельные участки в границах территорий общего пользования действие градостроительного регламента не распространяется. Материалами дела подтверждается, что спорный земельный участок частично расположен в красных линиях автодороги.
Кроме того, в его границы включен лестничный марш, который обеспечивает доступ жителей от ул.Чкалова к близлежащим объектам. Учитывая особенности рельефа территории (перепад высот более 7 м), наличие такого же лестничного марша на противоположной стороне автодороги, коллегия соглашается с квалификацией данного объекта в качестве объекта общего пользования неопределенным кругом лиц. Тот факт, что указанный объект частично не ограничен красными линиями, правового значения не имеет.
Таким образом, наличие территорий общего пользования в границах земельного участка препятствует его выбору для строительства, следовательно, судом, при рассмотрении заявления, были правомерно учтены цели градостроительного зонирования.
Во всей совокупности существующих публичных интересов можно отдельно выделить экологические и экономические и интересы.
К экологическим интересам следует отнести интересы поддержания качества природной среды на уровне благоприятного для жизни человека, и в этом значении они превалируют над экономическими интересами. Обеспечение сохранности земель, которые обеспечивают реализацию публичных нужд (скверы, бульвары, городские леса, парки и другие территории, которые используются в рекреационных общественных целях) также необходимо отнести к экологическим публичным интересам.
Публичная власть непосредственно заинтересована в увеличении стоимости земли как базы налогообложения, и, соответственно, в увеличении благосостояния населения, так как получает налоги от использования недвижимости, в том числе и земельных участков. Данный интерес следует отнести к экономическому. Он подкрепляется гарантированным использованием недвижимости, существованием технологических возможностей для предоставления инженерно-технических ресурсов, таких как вода, газ, электричество в необходимых объемах и в большей степени качеством окружения: существованием социальных объектов, рекреационных пространств, общественных дорог, мест приложения труда [7].
Помимо этого, присутствует и такой интерес как обеспечение стабильности общественных отношений в сфере землепользования и охраны земли в области градостроительного зонирования. Данный интерес направлен на предотвращение и недопущение разнообразных, в том числе и экологических, конфликтов и создание процедурного механизма для разрешения данных противоречий.
Частные интересы можно охарактеризовать как интересы частных лиц, а именно правообладателей недвижимого имущества. Частные интересы в градостроительном зонировании заключены в стабильном поступлении инженерно-технических ресурсов на земельный участок в требуемом объеме; в наличии в условий ведения экономической и хозяйственной деятельности; использовании таких благ, окружающие нас рекреационные пространства, социальные объекты, места приложения труда и другие; в сохранении стоимости недвижимости и защите ее изменения в результате неконтролируемой экономической деятельности других лиц.
Подобное определение частных интересов позволит нам условно выделить две основные группы частных интересов: первая — частные экономические интересы, а вторая — интересы по сохранению оптимальной структуры пространства. Сохранение оптимальной структуры пространства предопределено необходимостью сохранения земель, которые обеспечивают публичные нужды (бульвары, парки, скверы, городские леса, другие территории, которые используются в общественных целях) и направлено на обеспечение также и интересов частных лиц в использовании благ окружающего пространства — социальными объектами, рекреационным пространством, местами приложения труда, в том числе посредством передвижения по общественным дорогам, в стабильном поступлении инженерно-технических ресурсов на земельный участок в требуемом объеме.
В п. 1 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ в качестве цели утверждения правил застройки и землепользования, в первую очередь, закреплено предоставление условий для обеспечения стабильного развития территорий, а также сохранения объектов окружающей среды. В п. 3 ст. 1 ГрК РФ под стабильным развитием следует понимать гарантированность безопасности и благоприятных условий человеческой деятельности при производстве деятельности в области градостроительства, снижение отрицательного воздействия экономической и хозяйственной деятельности на окружающую среду и гарантирование рационального использования и охраны природных ресурсов в реализации интересов как настоящего, так будущего поколений. Таким образом, ГрК РФ содержит нормы, позволяющие говорить о приоритетном обеспечении экологических интересов в процессе проведения градостроительного зонирования.
Одной из целей градостроительного зонирования выступает предоставление условий для проведения планировки территорий (п. 2 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ). Согласно ч. 1 ст. 41 ГрК РФ, для обеспечения стабильного развития территорий, установления границ земельных участков, определения элементов планировочной структуры, таких как кварталов, микрорайонов и других элементов, границ земель, которые предназначены для строительства на них объектов производится подготовка документации по реализации планирования территории. Таким образом, планировка территории направлена на обеспечение стабильного развития, которое возможно, в том числе и путем выделения объектов землепользования, согласно документации по планировке территории.
Земельный участок получает статус частного по отношению к общему, то есть к территории, из состава которой данный участок выделяется. Это происходит не только в силу возможности подобного использования, но и в связи с наличием возможности совершения целой системы других действий собственником с земельным участком, а именно, действий по передаче в пользование, по отчуждению, по изменению границ участка [8]. Тем не менее, следует обязательно учитывать тот факт, что производство подобных действий не должно быть связано с возникновением отрицательных последствий для других собственников.
Рассмотренные выше положения ГрК РФ направлены в одинаковой степени на согласование и обеспечение таких интересов как: интересы в оптимальной структурированности пространства; экологические интересы; частные экономические интересы, которые связаны с наличием условий по полноценному использованию объектов недвижимости.
Необходимость наряду с публичными сохранения и частных интересов и их согласование получила закрепление в п. 3 ч. 1 ст. 30 ГрК РФ. Так как, в данной норме целью разработки правил застройки и землепользования названо реализация законных интересов и прав юридических и физических лиц, в том числе собственников земельных участков и объектов капитального строительства, следовательно, в основном частных экономических интересов. Эта правовая норма в большей степени предопределяет существование интересов в области обеспечения стабильных общественных отношений, основным субъектом в которых выступает муниципальное образование.
Проведение публичных слушаний, как обязательное условие принятия и разработки правил застройки и землепользования закреплено в ст. 30 ГрК РФ. Публичные слушания также можно считать средством достижения согласия между публичными и частными интересов при утверждении правил застройки и землепользования, согласно ч. 12 ст. 31 ГрК РФ.
Следовательно, анализ норм ГрК РФ позволяет определить виды и особенности содержания частных и публичных интересов в правовом статусе земель, а также выявить приоритеты в регулировании данных интересов при осуществлении градостроительного зонирования.
Соблюдение баланса в содержании правил застройки и землепользования между частными и публичными интересами закреплено в виде обязанности органов местного самоуправления. Это определяет требования к их правовому содержанию как общему нормативному правовому акту, который обеспечивает системное законодательное регулирование значительного круга отношений, которые возникают в сфере охраны и использования земли как природного ресурса, природного объекта, объекта права собственности и других прав на землю.
Литература:
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 24.11.2014) // Собрание законодательства РФ. - 03.01.2005. - № 1 (часть 1). - ст. 16.
- Чередников А.В. Территориально-правовые основы градостроительного зонирования // Аспирантский вестник Поволжья. - 2011. - № 3-4. - С. 139-143.
- Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 21.07.2014) // Российская газета. - № 211-212. - 30.10.2001.
- Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2013. - С. 41-45.
- По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы Постановление Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 № 8-П // Собрание законодательства РФ. - 03.05.2004. - № 18. - ст. 1833.
- Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21.11.2014 г. по делу № А51-39634/2013 – Режим доступа: http://sudact.ru.
- Гречко В.В. Регулирование территориальным планированием и градостроительным зонированием использования и охраны земель // Аграрное и земельное право. - 2012. - № 4. - С. 57-63.
- Борисов А. А. Правовые проблемы градостроительного зонирования // Аграрное и земельное право. - 2011. - № 6. - С. 41-46.
