На современном этапе развития устойчивое социально-экономическое развитие государства и субъектов, входящих в его состав, во многом, определяется реализацией государственных программ, полномасштабном их финансировании, своевременном исполнении финансовых обязательств, обеспечении стабильности финансовой системы, а также эффективностью государственного финансового контроля за использованием государственных средств. В этих условиях актуализируется задача по формированию системы объективных и реальных индикаторов оценки использования бюджетных средств, повышению эффективности контрольных мероприятий. Всё это предъявляет новые требования к организации государственного финансового контроля, требует создания адекватных контрольных механизмов, позволяющих определить достижимость запланированных социально-экономических результатов.
Одним из таких механизмов выступает аудит эффективности использования государственных средств, который широко применяется в контрольной практике зарубежных стран в последние десятилетия. Как свидетельствует мировой опыт, данный вид финансового контроля оказывает существенное влияние на качество принятия и исполнения решений органами исполнительной власти в области управления государственными финансами, способствуя повышению прозрачности, подотчетности и ответственности в их деятельности.
Исполнение бюджетов любого уровня находится под контролем органов власти. Так, согласно, Бюджетного кодекса РФ «государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и ...подразделяется на: внешний и внутренний, предварительный и последующий» [1].
При этом внешний государственный финансовый контроль осуществляется Счетной палатой РФ и ее соответствующими территориальными структурными подразделениями. Внутренний же финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства и его территориальных подразделений. «Предварительный контроль осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а последующий контроль осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности» [1].
Одним из принципов бюджетной системы в РФ выступает результативность и экономность использования бюджетных средств. Для решения поставленной проблемы, а также для организации эффективного бюджетного процесса, основанного на бюджетировании, ориентированном на результат внедрен аудит эффективности. Такой вид государственного финансового контроля предполагает, что планирование и использование государственных средств осуществляется в соответствии с целями и задачами, стоящими перед органами государственной власти, направленными на достижение получателями установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнения ими возложенных на них функций.
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ аудит эффективности «направлен на проверку эффективности, экономичности и результативности государственного управления … и включает не только проверку конкретных финансовых операций, но и деятельности государственных органов власти, в том числе их организационной и административной систем. Цели контрольной работы высшего органа финансового контроля — законность, правильность, экономичность, эффективность и результативность управления финансами — в основном одинаково важны. Каждый высший орган финансового контроля определяет для себя приоритетность указанных целей» [2].
Таким образом, органы власти, осуществляющие государственный финансовый контроль, имеют право проводить оценку эффективности и делать выводы о нерациональности использования бюджетных средств, при наличии законодательно установленных прав на проведение данного вида проверок в отношении деятельности государства.
В целом, аудит эффективности использования государственных средств в России призваны осуществлять Счетная палата РФ и ряд других контрольно-счетных органов страны. На сегодняшний день решением коллегии Счетной палаты утвержден комплекс стандартов проведения аудита эффективности, в рамках которых представлены общие правила проведения контрольных мероприятий, а также подготовки и оформления заключений и отчетов по их результатам.
Так, Стандарт финансового контроля СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств» (далее — Стандарт) определяет аудит эффективности как «тип финансового контроля, осуществляемого посредством проведения контрольного мероприятия, целями которого является определение эффективности использования государственных средств, полученных проверяемыми организациями и учреждениями для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных функций» [4].
При проведении аудита эффективности проводится проверка по следующим направлениям:
– деятельность проверяемых организаций и учреждений по использованию государственных средств;
– организация и процессы использования государственных средств;
– результаты использования государственных средств.
Аудит эффективности использования государственных средств предполагает определение эффективности, экономичности, продуктивности и результативности использования данных средств. Следует выделить, что Стандартом определены характеристики данных критериев.
«Эффективность использования государственных средств характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.
Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами.
Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта» [4].
В процессе аудита эффективности необходимо определять экономическую результативность использования государственных средств, выявлять и оценивать полученный социально-экономический эффект, чтобы на основе совокупности указанных оценок можно было сделать обоснованные выводы об уровне эффективности использования государственных средств. При определении социально-экономического эффекта использования государственных средств необходимо выявлять и анализировать факторы, которые оказали на него влияние, но не были связаны с использованием государственных средств или деятельностью проверяемых объектов, а также оценивать степень их воздействия на данный социально-экономический эффект.
В настоящее время вопросы организации аудита эффективности использования государственных средств получают развитие не только в масштабах страны, но и на уровне отдельных регионов. Использование аудита эффективности незаменимо при осуществлении контроля за реализацией государственных задач, в том числе и достижении конечных результатов утвержденных государственных программ субъектов РФ, которые, как правило, реализуются на принципах софинансирования из федерального бюджета.
С целью реализации задач Контрольно-счётной палаты Белгородской области по определению эффективности использования государственных средств утвержден Стандарт внешнего государственного финансового контроля «Проведение и оформление результатов аудита эффективности использования государственных средств» [5], в рамках которого установлены нормы, основные правила и требования организации и проведения сотрудниками Контрольно-счётной палаты аудита эффективности, с учетом общих правил проведения контрольных мероприятий.
Согласно указанному стандарту, проведение аудита эффективности включает подготовительный, основной и заключительный этапы. «На подготовительном этапе осуществляется предварительное изучение предмета и объектов для определения целей конкретного аудита эффективности, вопросов проверки и анализа, выбора критериев оценки эффективности и способов его проведения, по результатам которых подготавливается программа проведения аудита эффективности. На основном этапе аудита эффективности проводятся проверка и анализ результатов использования государственных (муниципальных) средств в соответствии с вопросами программы, в том числе непосредственно на объектах, в ходе которых осуществляются сбор и анализ фактических данных и информации, необходимых для получения доказательств. Составляются акты и рабочие документы, фиксирующие результаты проверки и анализа, которые служат основой для подготовки заключений, выводов и рекомендаций. На заключительном этапе аудита эффективности подготавливаются заключения, выводы и рекомендации, которые оформляются в отчете и других документах по его результатам» [5].
Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность была направлена на выявление проблем и решение актуальных вопросов в жилищно-коммунальном хозяйстве области, строительстве и ремонте объектов социально-культурной сферы и дорог, на осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств в системе здравоохранения и социальной защиты населения, образования, обоснованностью использования субсидий на мероприятия в сельском хозяйстве, использовании межбюджетных трансфертов. Отдельные мероприятия проводились по контролю за эффективным использованием имущества и земельных ресурсов.
Контрольно-счётной палатой Белгородской области осуществляется контроль за формированием и исполнением бюджета Белгородской области, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области, за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Белгородской области, а также контроль за использованием межбюджетных трансфертов. По итогам 2017 года было «проведено 27 контрольных мероприятий и 5 экспертно-аналитических мероприятий. Пять мероприятий было проведено на основании предложений и запросов Губернатора области. Осуществлялась внешняя проверка годовых отчетов об исполнении областного бюджета и бюджета 3 территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области. В рамках осуществления полномочий, возлагаемых на контрольно-счетные органы действующим законодательством, осуществлялась экспертиза законодательных и нормативных правовых актов, всего проведены 73 экспертизы (что на 37 % больше, чем в предыдущем году), в т. ч. 7 проектов законов об областном бюджете, 4 проекта закона о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования, 10 проектов законов Белгородской области, 50 проектов нормативных правовых актов о внесении изменений в государственные программы, 2 проекта новых государственных программ области» [3].
При проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в отчетном году особое внимание было уделено контролю за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Белгородской области, эффективности исполнения государственных программ: «Развитие образования Белгородской области на 2014–2020 годы», «Развитие экономического потенциала и формирование благоприятного предпринимательского климата в Белгородской области на 2014–2020 годы», «Развитие водного и лесного хозяйства Белгородской области, охрана окружающей среды на 2014–2020 годы», «Развитие сельского хозяйства и рыбоводства в Белгородской области на 2014–2020 годы», обоснованности использования средств при проведении строительно-монтажных и ремонтных работ, законности и эффективности использования бюджетных средств при осуществлении закупок для государственных (муниципальных) нужд.
В целом, по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий «в 2017 году Палатой выявлено использование средств с нарушениями действующего законодательства на общую сумму 394950,4 тыс. рублей (из них с использованием средств областного бюджета — 171946,9 тыс. рублей, или 43,5 %), в т. ч. неэффективное расходование средств — 102239,3 тыс. рублей (25,9 %) (из них средства областного бюджета — 22763,2 тыс. рублей). Нарушений при формировании и исполнении бюджетов, ведении бухгалтерского учета, нарушений в сфере управления и распоряжения государственной (муниципальной) собственностью, а также при осуществлении государственных (муниципальных) закупок установлено на общую сумму 292711,1 тыс. рублей» [3].
Всего по результатам проведения контрольных мероприятий руководителям органов государственной власти, органов местного самоуправления, проверяемых органов и организаций направлено 28 представлений для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Кроме этого, направлено 39 информационных писем органам исполнительной власти области, органам местного самоуправления с предложениями о предотвращении нарушений. По итогам рассмотрения внесенных представлений к дисциплинарной ответственности было привлечено 49 должностных лиц, допустивших нарушения бюджетного и иного законодательства (21 — объявлен выговор, 28 — замечание). В соответствии с ч.8 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» материалы по 6 мероприятиям направлены в прокуратуру Белгородской области и в правоохранительные органы, с которыми работа проводится на постоянной основе.
В целом по результатам проведенных «в 2017 году мероприятий Контрольно-счетной палатой из общей суммы установленных нарушений было 20 предложено устранить неправомерное и неэффективное использование государственных средств на общую сумму 188470,3 тыс. рублей (из них по средствам областного бюджета — 149413,3 тыс. рублей). Контроль за устранением нарушений и возмещением средств Контрольно-счетной палатой осуществляется на постоянной основе. Всего по результатам проведенных в 2017 году мероприятий на дату подготовки настоящего отчета возмещены средства и устранены нарушения путем выполнения работ на общую сумму 110452,9 тыс. рублей (в т. ч. средств областного бюджета — 103411,3 тыс. рублей)» [3].
Среди приоритетных направлений деятельности Контрольно-счётной палаты области можно выделить следующие:
– обеспечение контроля за выполнением задач, поставленных в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Путина В. В. Федеральному собранию, реализацией майских Указов Президента;
– контроль за формированием и исполнением областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области;
– оценка эффективности использования бюджетных средств на дорожное хозяйство;
– внешняя проверка годового отчета об исполнении областного бюджета, годового отчета об исполнении бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области;
– контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Белгородской области;
– экспертиза проектов законов об областном бюджете и проектов законов о бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Белгородской области;
– финансово-экономическая экспертиза проектов законов Белгородской области и нормативных правовых актов органов государственной власти Белгородской области (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств Белгородской области, а также государственных программ Белгородской области;
– контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Белгородской области, а также проверка местного бюджета в семи муниципальных образованиях;
– контроль за ходом и итогами реализации приоритетных проектов, а также государственных программ Белгородской области, в т. ч. «Содействие занятости населения Белгородской области на 2014–2020 годы», «Развитие информационного общества в Белгородской области на 2014–2020 годы», «Социальная поддержка граждан в Белгородской области на 2014–2020 годы»;
– проведение аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг и др.
Подводя итог проведенного исследования, следует отметить, что вектор развития, ориентированный на новые потребности современности сопряжен с дальнейшим развитием и структуризацией разновидностей государственного финансового контроля, одной из которых выступает аудит эффективности. Использование данного вида контроля обусловлено потребностью осуществления не только корректности и целевой направленности использования государственных средств, но также эффективностью и результативностью освоения государственных средств. Применение аудита эффективности использования государственных средств охватывает комплексное исследование причин неэффективного расходования бюджетных средств, выработку предложений и рекомендаций для объектов контроля, а также рекомендации по совершенствованию бюджетного процесса и бюджетной политики.
Эффективная организация государственного аудита позволяет выявить назревшие потребности реформирования бюджетно-финансового механизма, что в конечном итоге приведет к росту качества оказываемых государственных услуг, увеличению эффективности деятельности государственных служащих, занятых в бюджетной сфере, способствует рациональному использованию государственных средств и минимизирует затраты на достижение целей социально-экономического развития государства.
Литература:
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 27.12.2018). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/ (дата обращения: 09.01.2019).
- Лимская декларация руководящих принципов контроля. (Принята в г. Лиме 17.10.1977–26.10.1977 IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ)). — Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=INT&n=9332#02067378963080766 (дата обращения: 09.01.2019).
- Отчёт о деятельности Контрольно-счётной палаты Белгородской области за 2017 год: приказ Контрольно-счётной палаты Белгородской области от 8 мая 2018 г. № 17. — Режим доступа: http://belksp.ru/ (дата обращения: 09.01.2019).
- СФК 104. «Проведение аудита эффективности использования государственных средств»: Решение Коллегии Счетной палаты РФ, протокол от 09.06.2009 № 31К (668)) (вместе с «Порядком действий в процессе организации и проведения аудита эффективности»). — Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 09.01.2019).
- СФГК КСО 1.4 «Проведение и оформление результатов аудита эффективности использования государственных средств»: Приказ Контрольно-счётной палаты Белгородской области от 29.12.2016 г. № 63. — Режим доступа: http://belksp.ru/ (дата обращения: 09.01.2019).
