Введение

Строительный проект проходит несколько юридически самостоятельных стадий. Правообладатель оформляет права на участок, получает градостроительный план земельного участка (далее — ГПЗУ), разрабатывает проектную документацию, проходит экспертизу, обращается за разрешением на строительство и только после этого приступает к работам. За это время правила землепользования и застройки могут быть изменены: вид разрешенного использования исключен, допустимая высота снижена, а территория отнесена к зоне, где новое строительство ограничено.

Подобная ситуация ставит вопрос о соотношении двух законных интересов. Муниципальное образование вправе корректировать градостроительную политику, однако правообладатель рассчитывает завершить проект, подготовленный с учетом ранее действовавших требований. Закон не разрешает это противоречие одной универсальной нормой. Последствия изменения регулирования зависят от того, успел ли застройщик лишь получить исходные данные либо уже создал объект на основании выданных разрешений.

Цель статьи состоит в определении юридических критериев, позволяющих разграничить применение новых требований к проекту на подготовительной стадии и защиту правомерно начатого строительства. Для этого сопоставлены статьи 36, 49, 51, 55 и 57.3 Градостроительного кодекса РФ (далее — ГрК РФ), статья 85 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) и правовые позиции Верховного Суда РФ.

1. Сохранение ранее возникшего использования

Градостроительный регламент определяет правовой режим земельных участков и объектов капитального строительства в пределах территориальной зоны. Изменение регламента поэтому затрагивает не только параметры будущего здания, но и экономическую ценность участка. Вместе с тем часть 8 статьи 36 ГрК РФ не требует автоматически прекращать использование участка или объекта, которое перестало соответствовать новому регламенту. Такое использование допускается без установления срока приведения в соответствие, если оно не создает угрозу жизни и здоровью людей, окружающей среде или объектам культурного наследия [1]. Сходная гарантия закреплена пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ [2].

Эти нормы защищают уже существующее правомерное состояние, но не дают собственнику права бесконечно развивать объект по старым правилам. Реконструкция несоответствующего объекта допускается, когда она приводит его в соответствие с регламентом либо уменьшает степень несоответствия. Такое толкование подтверждено пунктом 24 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44 [4]. Сохранение прежнего использования и создание нового объекта образуют разные юридические ситуации.

Исследователи градостроительного зонирования также связывают устойчивость правового режима не с формальным сохранением прежнего текста ПЗЗ, а с принципами правовой определенности, соразмерности и защиты уже сложившегося использования [8, с. 105–115]. Доктринальный подход поэтому согласуется с разграничением эксплуатации существующего объекта и получения права на новое строительство.

С 01.03.2026 регулирование видов разрешенного использования дополнено главой II.1 ЗК РФ. Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ одновременно сохранил действительность видов использования, установленных до вступления реформы в силу [3]. Новая модель систематизировала порядок установления ВРИ, но не устранила основного разграничения: закон охраняет правомерно возникшее использование, тогда как возможность нового строительства оценивается по нормам, применимым на соответствующей разрешительной стадии.

2. Почему ГПЗУ не замораживает весь правовой режим

ГПЗУ формирует официальную информационную основу проектирования. Его сведения могут использоваться для подготовки проектной документации и получения разрешения на строительство в течение трех лет со дня выдачи (часть 10 статьи 57.3 ГрК РФ) [1]. Однако трехлетний срок не равнозначен гарантии неизменности всех правил. При экспертизе проектной документации часть 5.2 статьи 49 ГрК РФ отсылает к требованиям, действовавшим на дату выдачи ГПЗУ, если с этой даты прошло не более полутора лет. Уже различие этих сроков показывает, что правовой эффект документа зависит от конкретной процедуры.

При выдаче разрешения на строительство орган проверяет не только соответствие проектной документации требованиям, зафиксированным на дату ГПЗУ. Одновременно оцениваются допустимость размещения объекта с учетом действующего вида разрешенного использования участка и ограничения, существующие на дату выдачи разрешения. Эту конструкцию Верховный Суд РФ применил в определении от 17.04.2025 № 308-ЭС24–20719 по делу № А32–53202/2023 [7].

В споре застройщик располагал ГПЗУ 2019 года для многоквартирного дома в Сочи. До обращения за разрешением на строительство правила землепользования и застройки были изменены, и новое жилищное строительство на соответствующей территории ограничили. Нижестоящие суды связали защиту застройщика с трехлетним сроком использования ГПЗУ. Судебная коллегия по экономическим спорам с этим не согласилась: актуальное разрешенное использование и действующие публично-правовые ограничения должны проверяться наряду с требованиями, относящимися к проектной документации [7].

Наличие расходов на проектирование и действующего ГПЗУ само по себе не создает приобретенного права на строительство. Защита правообладателя до выдачи разрешения может выражаться в оспаривании самого нового ограничения, проверке переходных положений или взыскании убытков при наличии предусмотренных законом оснований. Подмена этих способов требованием применять прежние правила только из-за даты ГПЗУ не соответствует конструкции ГрК РФ.

3. Правомерно начатое строительство и последующее изменение ПЗЗ

Иное значение изменение регулирования приобретает после выдачи разрешения и фактического начала строительства. Пункт 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 44 прямо указывает: изменение требований после начала правомерного строительства или реконструкции само по себе не делает постройку самовольной [4]. Здесь закон защищает уже реализованное правовое положение, а не только ожидание будущего строительства.

Показательным является определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.10.2024 № 307-ЭС24–9661 по делу № А56–58911/2023 [5]. Участок был предоставлен для спортивно-развлекательного комплекса, застройщик получил разрешение, возвел объект до готовности 85 процентов и зарегистрировал право собственности на объект незавершенного строительства. После исключения соответствующего ВРИ из градостроительного регламента администрация отказалась разрешить завершение работ.

Верховный Суд РФ отменил судебные акты, поддержавшие администрацию. Суд связал части 8–10 статьи 36 ГрК РФ и пункт 4 статьи 85 ЗК РФ: последующее изменение градостроительной документации не прекращает правомерное фактическое использование участка и объекта. Позиция воспроизведена в Обзоре судебной практики, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 19.11.2025 [6].

При этом дело не дает основания считать началом строительства любую подготовительную активность. В споре существовал объект высокой степени готовности, право на который было зарегистрировано. В других обстоятельствах суду необходимо установить наличие разрешения, фактический объем работ, соответствие возводимого объекта разрешенной цели и добросовестность застройщика. Чем слабее материализация проекта, тем меньше оснований переносить на него защиту, сформулированную для объекта незавершенного строительства.

Даже правомерно начатый объект не получает иммунитета от требований безопасности. Исключение, предусмотренное частью 8 статьи 36 ГрК РФ и пунктом 4 статьи 85 ЗК РФ, позволяет прекратить опасное использование. Кроме того, сохранение объекта не означает право на реконструкцию, увеличивающую его несоответствие. Публичный интерес продолжает действовать, но орган должен показать конкретную угрозу или иное законное основание вмешательства, а не ограничиваться ссылкой на новую редакцию ПЗЗ.

Заключение

Изменение градостроительного режима не имеет одинаковых последствий на всех стадиях проекта. Действующий ГПЗУ сохраняет значение для проектирования и отдельных проверок, однако до выдачи разрешения он не исключает применение актуального вида разрешенного использования и новых публично-правовых ограничений. Инвестиционные расходы и подготовленная документация усиливают имущественный интерес застройщика, но не заменяют разрешение на строительство.

После правомерного начала работ центр правовой защиты смещается. Последующее изменение ПЗЗ не должно автоматически препятствовать завершению фактически созданного объекта, особенно когда выдано разрешение и зарегистрировано право на объект незавершенного строительства. Для разрешения спора должны оцениваться стадия проекта, объем выполненных работ, характер измененного требования и наличие угрозы охраняемым публичным интересам. Именно совокупность этих обстоятельств, а не одна дата ГПЗУ или изменения ПЗЗ, определяет пределы применения новых правил.

Литература:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 04.08.2026), статьи 36, 49, 51, 55, 57.3. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 14.08.2026).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (по состоянию на 14.08.2026), статья 85. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_33773/ (дата обращения: 14.08.2026).
3. Федеральный закон от 31.07.2025 № 295-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202507310049 (дата обращения: 14.08.2026).
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке», пункты 2, 24. URL: https://www.vsrf.ru/documents/own/33244/ (дата обращения: 14.08.2026).
5. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 22.10.2024 № 307-ЭС24–9661 по делу № А56–58911/2023. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/stor_pdf_ec/2414980 (дата обращения: 14.08.2026).
6. Обзор судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.11.2025. URL: https://www.vsrf.ru/documents/all/34901/ (дата обращения: 14.08.2026).
7. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 17.04.2025 № 308-ЭС24–20719 по делу № А32–53202/2023. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/stor_pdf_ec/2456936 (дата обращения: 14.08.2026).
8. Гудзь Т. В., Солдатова Л. В., Самоловских Н. В. Принципы градостроительного зонирования в судебной практике // Правоприменение. 2023. Т. 7. № 3. С. 105–115. DOI: 10.52468/2542–1514.2023.7(3).105–115.