Введение

Решение о комплексном развитии территории (далее — КРТ) трудно отнести только к организационным актам или только к градостроительным нормативам. Оно определяет границы преобразуемой территории, виды разрешенного использования, параметры будущей застройки и объекты, подлежащие сносу либо реконструкции. Вместе с тем реализация решения требует документации по планировке территории (далее — ДПТ), изменения ПЗЗ, заключения договора и, в предусмотренных законом случаях, отдельных решений об изъятии недвижимости.

Такое сочетание создает две противоположные ошибки. Первая состоит в представлении решения как внутреннего поручения органам власти, не затрагивающего правообладателей до заключения договора. Вторая — в утверждении, что публикация решения немедленно прекращает или ограничивает все права на включенную недвижимость. Для точной квалификации необходимо разделить непосредственные последствия акта и последующие элементы юридического состава КРТ.

Цель статьи — определить место решения о КРТ в системе публичного управления и критерии его судебного оспаривания. Исследование основано на главе 10 ГрК РФ, постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 50, определениях Верховного Суда РФ № 5-КАД24–48-К2 и № 307-ЭС23–1848, а также современной юридической литературе.

1. Различные модели комплексного развития

Статья 65 ГрК РФ выделяет КРТ жилой застройки, нежилой застройки, незастроенной территории и КРТ по инициативе правообладателей [1]. Первые три модели возникают по публичной инициативе и могут реализовываться публичным образованием, определенным юридическим лицом, оператором КРТ либо победителем торгов. Для них решение по статье 67 ГрК РФ является исходным актом, определяющим территорию и основные условия проекта.

Современная конструкция главы 10 ГрК РФ сформирована Федеральным законом от 30.12.2020 № 494-ФЗ, который объединил ранее разрозненные механизмы преобразования застроенных и незастроенных территорий [2]. Поэтому толкование действующих моделей КРТ требует опоры на их нынешнее разграничение, а не на терминологию прежних институтов.

Комплексное развитие по инициативе правообладателей построено иначе. Согласно статье 70 ГрК РФ отдельное решение о КРТ не принимается: уполномоченный орган заключает договор с правообладателями, а сведения, которые в публичной модели содержались бы в решении, включаются в договор [1]. Поэтому последовательность «решение — торги — договор» нельзя использовать как общее описание всего института.

Различаются и возможные последствия для недвижимости. Часть 7 статьи 65 ГрК РФ связывает изъятие земельных участков и расположенных на них объектов с КРТ жилой и нежилой застройки [1]. Само нахождение участка в любой территории КРТ не прекращает право собственности, не запрещает отчуждение и не заменяет отдельное решение об изъятии. Оно, однако, может изменить допустимость некоторых градостроительных и земельных действий, поскольку дальнейшее развитие территории должно соответствовать выбранной модели КРТ.

2. Содержание решения и его место в последовательности КРТ

Обязательные элементы решения перечислены в статье 67 ГрК РФ. В нем указываются местоположение, площадь и границы территории, перечень объектов, в том числе подлежащих сносу или реконструкции, предельный срок реализации, основные виды разрешенного использования и параметры строительства, инфраструктурные показатели, сведения об объектах культурного наследия и имеющейся ДПТ [1]. Если проект реализует оператор КРТ, решение дополнительно определяет его обязанности по строительству, реконструкции и благоустройству.

С 03.04.2026 действует уточнение, внесенное Федеральным законом от 23.03.2026 № 72-ФЗ. Когда решение принимается в отношении территории, которая на дату его принятия не была определена в ПЗЗ как территория КРТ, в решение должны включаться расчетные показатели обеспеченности объектами коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры и их территориальной доступности в соответствии с региональными и местными нормативами градостроительного проектирования [3]. Поправка усиливает содержательную связь решения с инфраструктурными возможностями территории.

Статья 67 не называет отдельный срок подготовки ДПТ обязательным элементом каждого федерального решения. Такой срок может быть установлен региональным порядком или самим актом в пределах компетенции. В определении от 25.09.2024 № 5-КАД24–48-К2 Верховный Суд РФ рассматривал постановление Правительства Москвы, где двенадцатимесячный срок вытекал из московского регулирования [5]. Переносить его на все решения о КРТ без проверки применимого акта нельзя.

Решение способно предусматривать виды использования и параметры, не совпадающие с действующими ПЗЗ. Это не означает немедленной отмены градостроительного регламента. Часть 3.4 статьи 33 ГрК РФ устанавливает последующую обязанность привести ПЗЗ в соответствие не позднее девяноста дней со дня утверждения проекта планировки территории [1]. Решение задает направление преобразования, а ДПТ и изменение ПЗЗ переводят его параметры в систему градостроительного регулирования.

3. Воздействие решения на правообладателей

Непосредственный эффект решения состоит в юридической фиксации территории, состава объектов и модели преобразования. После этого отдельные действия, противоречащие КРТ, могут стать недопустимыми. В определении от 15.08.2023 № 307-ЭС23–1848 по делу № А56–103770/2021 Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ признала, что публичный участок в границах предусмотренной ПЗЗ территории КРТ не может быть предоставлен для самостоятельного проекта, не связанного с механизмом КРТ и утвержденной ДПТ [6].

Позиция включена в пункт 13 Обзора судебной практики, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 19.11.2025 [7]. Ее пределы имеют принципиальное значение. Спор относился к распоряжению публичной землей и к территории, для которой КРТ было предусмотрено надлежащими градостроительными документами. Из определения нельзя вывести общий запрет на сделки с частной недвижимостью либо автоматическое прекращение ранее возникших прав.

Для каждого ограничения требуется самостоятельное нормативное основание. Возможность изъятия, запрет предоставить публичный участок, обязанность подготовить ДПТ и изменение ПЗЗ возникают из разных норм и на разных стадиях. Решение о КРТ связывает эти действия общей целью, но не заменяет предусмотренные законом процедуры и гарантии.

Правообладатель, оспаривающий решение, должен назвать конкретное последствие: включение объекта в перечень подлежащих сносу, несоответствие территории критериям выбранного вида КРТ, отсутствие обязательных сведений, нарушение процедуры опубликования либо создание препятствия для определенного земельного действия. Абстрактное указание на ухудшение инвестиционной привлекательности участка не раскрывает предмет судебной проверки.

4. Нормативные свойства решения о КРТ

Особую сложность представляет выбор процессуальной формы оспаривания. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 связывает нормативный характер акта с наличием обязательных правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение и адресованных неопределенному кругу лиц [4]. Территориальная определенность акта сама по себе нормативность не исключает: внутри установленных границ правила могут распространяться на настоящих и будущих правообладателей.

В деле № 5-КАД24–48-К2 оспаривалось постановление Правительства Москвы о КРТ нежилой застройки площадью 15,07 гектара. Акт определял виды разрешенного использования, параметры строительства, перечень объектов, сроки и возможность сноса, ограничения либо изъятия недвижимости. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ не согласилась с квалификацией постановления как исключительно организационно-распорядительного и направила вопрос на рассмотрение по правилам нормоконтроля [5].

Из этого определения не следует автоматическая нормативность любого решения о КРТ. Квалификация зависит от содержания: устанавливает ли акт общие обязательные правила, как определен круг адресатов и предполагается ли неоднократное применение. Решение, исчерпывающееся единичным организационным поручением и не формирующее режима для правообладателей, может иметь иную природу.

В юридической литературе единства также нет. А. К. Гончаров обращает внимание на трудность применения классических признаков нормативного акта к решению, связанному с конкретной территорией [8]. Ю. Э. Киль и Е. А. Потапов рассматривают решение как особый вид градостроительной документации, поскольку оно способно задавать отличные от ПЗЗ параметры развития [9]. Практика Верховного Суда переводит эту дискуссию в прикладную плоскость: суд должен исследовать реальное регулирующее содержание, а не только название документа.

5. Критерии проверки законности

Законность решения о КРТ проверяется последовательно. Суд устанавливает компетенцию органа, соответствие территории критериям выбранного вида КРТ, полноту сведений статьи 67 ГрК РФ, соблюдение опубликования и специальных процедур, наличие инфраструктурного обоснования, а также связь решения с последующей ДПТ. Отдельно проверяется, не описана ли договорная модель по инициативе правообладателей как публичное КРТ с обязательными торгами.

Если решение включает объект в перечень подлежащих сносу или создает предпосылки изъятия, требуется установить соблюдение специальных критериев и гарантий. Если спор касается только отказа предоставить публичный участок для стороннего проекта, предмет проверки уже. В обоих случаях ссылка на общую цель развития города не заменяет доказательств, предусмотренных конкретной нормой.

Заключение

Решение о КРТ является самостоятельным актом публичного управления, соединяющим градостроительное регулирование и организацию инвестиционного проекта. Оно непосредственно фиксирует территорию, состав объектов и параметры преобразования, но большинство имущественных последствий реализуется через последующие акты: ДПТ, изменение ПЗЗ, договор и решение об изъятии.

Юридическая оценка должна начинаться с определения модели КРТ и конкретного последствия для правообладателя. Нормативные свойства устанавливаются по содержанию решения, кругу адресатов и характеру обязательных правил. Такой подход позволяет избежать как недооценки акта в качестве внутреннего поручения, так и преувеличения его действия до немедленного прекращения всех прав на недвижимость.

Литература:

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 04.08.2026), глава 10, часть 3.4 статьи 33. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_51040/ (дата обращения: 14.08.2026).
2. Федеральный закон от 30.12.2020 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий». URL: https://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202012300039 (дата обращения: 14.08.2026).
3. Федеральный закон от 23.03.2026 № 72-ФЗ «О внесении изменения в статью 67 Градостроительного кодекса Российской Федерации». URL: https://publication.pravo.gov.ru/document/0001202603230018 (дата обращения: 14.08.2026).
4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами». URL: https://www.vsrf.ru/documents/own/27541/ (дата обращения: 14.08.2026).
5. Кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.09.2024 № 5-КАД24–48-К2. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/stor_pdf/2408630 (дата обращения: 14.08.2026).
6. Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ от 15.08.2023 № 307-ЭС23–1848 по делу № А56–103770/2021. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/407445933/ (дата обращения: 14.08.2026).
7. Обзор судебной практики по делам, связанным с предоставлением и использованием публичных земельных участков для целей строительства, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 19.11.2025, пункт 13. URL: https://www.vsrf.ru/documents/all/34901/ (дата обращения: 14.08.2026).
8. Гончаров А. К. К вопросу о правовой природе решений о комплексном развитии территории // Вестник экономики, управления и права. 2026. Т. 19. № 1. С. 28–33. DOI: 10.47475/3034–4247–2026–19–1–28–33.
9. Киль Ю. Э., Потапов Е. А. Решение о комплексном развитии территории и нормативы градостроительного проектирования // Уральский журнал правовых исследований. 2024. № 1. С. 30–38. DOI: 10.34076/2658_512X_2024_1_30.