В России земельные ресурсы составляют основу жизнедеятельности населения и могут находиться в частной, публичной и иных формах собственности. Вопросы владения, пользования и распоряжения земельными участками отнесены к компетенции государства, которое на постоянной основе стремится максимально оптимизировать использование земель, при этом обеспечивая баланс интересов и защиту прав субъектов земельно-имущественных отношений.

Согласно ст. 39.3, 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — ЗК РФ), земли, находящиеся в публичной собственности, за исключением ряда случаев, предоставляются в приоритетном порядке по итогам конкурентных процедур. Очевидно, что указанные меры направлены, с одной стороны, на соблюдение прав граждан и предпринимателей на получение природных ресурсов в пользование, а с другой — на рациональное и эффективное управление публичным имуществом, и, соответственно, рост объемов поступлений доходов в бюджет.

В настоящее время правовую основу правил проведения аукционов по продаже и аренде публичных земельных участков составляют общие положения, которые содержатся в ст. 447–449 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), а также специальные нормы, определенные ст. 39.11–39.13 ЗК РФ.

Роль организаторов земельных аукционов могут осуществлять самостоятельно уполномоченные органы[1] или привлекаемые ими на договорной основе для этих целей специализированные организации.

В период цифровой трансформации России и появлением электронных торговых платформ государство пришло к выводу о целесообразности распространения электронного формата, в том числе на конкурентные процедуры, проводимые в рамках земельного законодательства, с целью снижения временных и материальных издержек уполномоченных органов, а также развития конкуренции, повышения прозрачности и доступности торгов, минимизации рисков злоупотребления правом их субъектов.

В связи с этим в 2014 году Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ЗК РФ был дополнен главой V.1, регулирующей предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также было установлено право уполномоченных органов в отношении публичных земельных участков (кроме случаев предоставления земельных участков для сельскохозяйственного производства, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного или дачного хозяйства, садоводства, крестьянским (фермерским) хозяйствам для целей их деятельности) проводить аукционы в электронной форме (ст. 39.13 ЗК РФ).

Концептуальными предпосылками для издания закона стали, в частности, ликвидация пробелов в земельном законодательстве, конкретизация и совершенствование порядка предоставления физическим и юридическим лицам земельных участков, находящихся в публичной собственности, в целях повышения гражданско-правового оборота земельных участков и защиты прав граждан и предпринимателей.

Необходимо отметить, что до 1 октября 2022 года ст. 39.13 ЗК РФ не содержала правил организации электронных аукционов, направленных на заключение сделок купли-продажи или аренды публичных земельных участков, и могла применяться только со дня вступления в силу федерального закона, устанавливающего правила проведения электронных торгов.

Однако указанный федеральный закон был принят по истечении длительного времени. Так, согласно официальному интернет-ресурсу https://sozd.duma.gov.ru/, законопроект № 758964–7, внесенный в Государственную Думу Федерального собрания Комитетом Госдумы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям в июле 2019 года, принят спустя более трех лет, его первоначальная редакция существенно изменилась по сравнению с принятым законом [7].

В действительности законодатель, санкционировав проведение электронных торгов в целях вовлечения в хозяйственный оборот государственных и муниципальных земельных участков, не реализовал на практике подобный формат конкурентных процедур, поскольку на протяжении длительного периода отсутствовали правовые нормы, определяющие методологию электронных аукционов.

При этом неурегулированный порядок электронных торгов не стал препятствием для применения публичным собственником электронной формы аукциона в сфере земельного законодательства, чтобы определить лиц, с которыми впоследствии заключались сделки по аренде или купле-продаже земельных участков.

Так, согласно аналитическим данным государственной системы электронных аукционов по продаже, аренде и приватизации имущества[2] (далее — ГИС «Торги»), сравнительный анализ торговых процедур, размещенных в 2022 году, показал, что электронные аукционы проводились многократно, более того, их объем на 20 % превышал количество классических аукционов.

Следует отметить, что антимонопольная практика тех лет не является однозначной и свидетельствует о различном подходе территориальных органов ФАС России к рассмотрению вопросов обжалования конкурентных процедур, проведенных в электронной форме, в отсутствие установленного федерального закона. К примеру, УФАС России по Оренбургской области и по Чувашской Республике — Чувашии признали жалобы заявителей необоснованными, аргументируя свои выводы тем, что сама по себе электронная форма проведения аукционов на право заключения договоров аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не может ограничивать конкуренцию, позволяет увеличивать количество участников, обеспечивает прозрачность проведения торговой процедуры и снижает возможность сговора на торгах (решение Оренбургского УФАС России от 25.11.2021 по делу № 056/10/18.1–1217/2021, решение Чувашского УФАС России от 06.12.2022 по делу № НВ/8194/22). Вместе с тем иные территориальные органы ФАС России, напротив, признавали в действиях уполномоченных органов (организаторов аукционов) нарушение положений земельного законодательства (решение Крымского УФАС России от 20.08.2019 по делу № 07/130–19, решение Ростовского УФАС России от 20.10.2020 по делу № 061/10/18.1–1957/2020).

Благодаря развитию цифровых технологий в 2022 году постановлением Правительства Российской Федерации от 19.11.2020 № 1876 «Об определении адреса сайта государственной информационной системы „Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет“» взамен устаревшей версии Официального сайта Российской Федерации www.torgi.gov.ru введена в эксплуатацию модернизированная информационная платформа ГИС «Торги», обладающая расширенными функциональными характеристиками. Полномочия по ее администрированию закреплены за Федеральным казначейством.

К очевидным преимуществам перехода на обновленную систему необходимо отнести надлежащее информационное обеспечение (в том числе регулярное обновление аналитических сведений), реализацию автоматизированного взаимодействия и электронный документооборот с иными системами, усовершенствованный ввод и проверку данных, структурированный поиск информации в реестре недобросовестных участников аукциона, удобный формат личного кабинета пользователей.

Федеральным законом от 07.10.2022 № 385-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона „О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“» (далее — Федеральный закон № 385-ФЗ) внесены поправки в ЗК РФ, определяющие ключевые особенности проведения электронных торгов на право заключения договоров аренды или купли-продажи государственных и муниципальных земельных участков. С 1 марта 2023 года аукционы переведены преимущественно в электронный формат, на торговые площадки, применяемые в рамках закупочной деятельности для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Исключение составляли только торговые процедуры в отношении земельных участков, расположенных в не обеспеченных интернет-связью муниципальных образованиях, которые должны были определяться региональными властями самостоятельно[3].

Поправки в ЗК РФ, отменяющие необходимость публикации извещений о проведении торгов в печатных изданиях, безусловно, положительно сказались на сокращении расходов бюджета.

В целом установление общих требований к порядку организации и проведения аукционов в электронной форме позволило усовершенствовать механизм предоставления публичных земель на торгах, в частности оптимизировать взаимодействие между их субъектами посредством функциональных возможностей торговой площадки, обеспечить прозрачность торговых процедур и сократить недобросовестную конкуренцию.

Что касается недостатков, то, прежде всего, следует отметить, что с принятием Федерального закона № 385-ФЗ земельные аукционы перестали быть бесплатными для заявителей. Законодатель ввел право операторов электронных площадок удерживать плату за участие с лиц, с которыми по результатам аукционов заключаются сделки [12]. Размер такой платы варьируется в зависимости от правового статуса победителя торгов, а также предмета аукциона (применительно к земельным участкам, включенным в перечень публичного имущества, предоставляемого исключительно субъектам малого и среднего предпринимательства), и не превышает 7500 рублей[4].

Наряду с этим необходимо обратить внимание, что с приходом электронных торгов общие правила, изложенные в ст. 39.11–39.12 ЗК РФ и регулирующие классическую форму конкурентных процедур, не утратили силу. Правоприменителю требуется обеспечивать организацию электронных процедур в общем порядке, руководствуясь при этом особенным правовым режимом организации и проведения электронных аукционов (п. 1 ст. 39.13 ЗК РФ). При этом следует отметить, что отдельные общие нормы не соответствуют или в ряде случаев противоречат специальным.

В частности, не урегулирован порядок внесения задатка заявителями, вместе с тем не имеется ограничений для выбора на этапе подготовительных мероприятий к проведению процедуры электронного аукциона необходимости перечисления такого обеспечительного платежа на счет организатора торгов или оператора электронной площадки. Однако в силу пп. 11, 18 ст. 39.12 ЗК РФ обязанность по возврату задатка в установленные сроки, в том числе при проведении электронных торгов и внесении денежных средств в качестве задатка по реквизитам оператора, возложена исключительно на организатора аукциона.

Также имеются несоответствия в правилах отзыва заявок, поданных претендентами на участие аукционе. Так, сохранилось право потенциальных заявителей на участие в торгах принимать решение и отзывать свои заявки на участие после завершения периода их приема. Подобные положения закона не только противоречат установленной модели проведения электронного формата торгов, не предусматривающей технической возможности отзыва заявок после окончании срока их приема, но и являются факторами, увеличивающими вероятность возникновения недобросовестных действий субъектов торгов.

Правовая неопределенность влечет за собой наличие разногласий субъектов электронных торговых процедур ввиду некорректного и (или) неоднозначного толкования положений законодательства. Существующие негативные условия в правоприменительной практике земельного права препятствуют оперативному вовлечению в хозяйственный оборот публичных земельных участков.

Также отдельное внимание необходимо уделить немаловажному событию, связанному с включением в алгоритм проведения торгов, то есть в правовые отношения, направленные на заключение сделок с публичным имуществом, оператора электронной площадки, функции и юридическая ответственность которого не сформулированы в земельном праве.

Так, если проанализировать нормативно-правовые акты, регулирующие иные имущественные торги, то справедливо отметить, что и законодательство о приватизации, и правовые нормы, регламентирующие реализацию имущества, обращенного в собственность государства, содержат комплекс функций, обеспечиваемых оператором торговой платформы [4, п. 4 ст. 32.1; 22, п. 9.4].

Представляется, что в отсутствие закрепленного на законодательном уровне перечня обязанностей оператора торговой площадки в рамках проведения электронного аукциона его организатор остается незащищенным, поскольку в цифровой среде сохраняются риски технологических сбоев в работе программных продуктов, что, соответственно, может привести к различным негативным последствиям, в том числе повлечь за собой вынужденное аннулирование торгов не по вине уполномоченного органа (организатора торгов). В подобных обстоятельствах организатор торгов обязан возместить его участникам реально понесенный ущерб (п. 4 ст. 448 ГК РФ).

Совокупность поправок в ст. 39.11–39.13 ЗК РФ, вступивших в силу в 2025 году, не внесли особых изменений в порядок аукциона применительно к его электронному формату. Изменения в большей части коснулись отдельных подготовительных мероприятий аукциона, их более детального описания и сокращения временного интервала для их проведения, условий внесения изменений в извещение о проведении торгов и оснований для продления сроков приема заявок [8], а также требований к информационному обеспечению земельных аукционов [9].

Ключевым событием в сфере конкурентных торгов публичной собственностью стал разработанный ФАС России и принятый в конце 2025 года Федеральный закон от 29.12.2025 № 577-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 577-ФЗ), направленный на унификацию отраслевых имущественных торгов, который также в определенной степени затронул правовое регулирование порядка предоставления в собственность или аренду земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, на электронных торгах.

Основания для издания закона обусловлены необходимостью ликвидации негативных факторов, связанных с наличием множества различных правил и алгоритмом торговых процедур, которые создают искусственные барьеры для развития конкуренции и, следовательно, влияют на имущественные интересы публичных собственников и иных хозяйствующих субъектов.

Мероприятия по определению единого порядка торгов в сфере реализации имущества (имущественных прав) были включены в Национальный план (дорожную карту) развития конкуренции в Российской Федерации на 2021–2025 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.09.2021 № 2424-р.

Поставленные цели в области развития конкуренции достигнуты путем внесения вступающей в силу с 1 июля 2026 года дополнительной ст. 17³ в Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Федеральный закон № 135-ФЗ) и комплекса поправок в федеральные законы, регулирующие отдельные имущественные торговые процедуры (в том числе в ЗК РФ).

К основным новеллам применительно к земельному законодательству следует отнести безвозмездное участие в земельных аукционах, исключительное использование для внесения обеспечительных задатков на участие в торгах платежных реквизитов оператора электронной торговой платформы, а также отсутствие необходимости прикладывать в составе заявки документа, подтверждающего уплату задатка, что зачастую порождало споры в антимонопольной среде относительно применения данной нормы в случае внесения задатков на счет электронной площадки.

Другим преимуществом будет являться в будущем вводимая с 1 января 2027 года система мониторинга и фиксации действий пользователей электронных площадок. Аналогичный порядок применяется в рамках законодательства о контрактной системе в сфере закупок и способствует оперативному получению информации о фактах неправомерного воздействия на программно-технические компоненты цифровой платформы, подтверждению юридических действий (бездействия) субъектов электронных торгов в случае обжалования таких действий (бездействия) в антимонопольных или судебных органах.

Также Федеральным законом № 577-ФЗ установлена необходимость размещения на ГИС «Торги» информации и документов о заключенных по итогам аукционов договоров. На сегодняшний день не представляется возможным определить набор подлежащих публикации сведений и, следовательно, оценить его правоприменение, в том числе с точки зрения соблюдения положений законодательства о защите персональных данных.

Вероятнее всего, перечисленные изменения правового регулирования положительно отразятся на развитии конкурентной среды в сфере земельно-имущественных отношений и будут способствовать росту доходов в бюджеты всех уровней.

С другой стороны, представляется, что принятие Федерального закона № 577-ФЗ, обоснованное целями установления универсального порядка проведения имущественных торгов и, соответственно, единого правового обеспечения в этой сфере, в итоге, напротив, привело к избыточному правовому регулированию и создало предпосылки для некорректного толкования (применения) общих норм, изложенных в ст. 447–449 ГК РФ и ст. 17³ Федерального закона № 135-ФЗ, в их взаимосвязи с отраслевым законодательством.

Неверная интерпретация закона служит источником для возникновения спорных ситуаций между субъектами торговых процедур. Данные обстоятельства, в свою очередь, создают риски признания в судебном порядке торгов и сделок недействительными, затягивают процедуру вовлечения в гражданский оборот земельных ресурсов и таким образом снижают итоговые суммы денежных средств, поступающих в бюджет в виде выкупной цены или арендных платежей за использование земельных участков.

В заключение следует отметить, что в последние годы, несомненно, прослеживается позитивная тенденция в развитии правового обеспечения управления и распоряжения земельно-имущественными ресурсами на электронных аукционах. Цифровые технологии, применяемые в секторе государственного управления публичной собственностью, активно внедряются в систему электронных торгов, расширяются и адаптируются функциональные возможности программных средств, разрабатываемых для этих целей.

В то же время требуется комплексный подход к решению существующих вопросов, касающихся установленных правил проведения электронных торгов в рамках земельного права с учетом положений иных законодательных актов. В связи с этим последующее совершенствование правового регулирования земельных аукционов, а также регулярный мониторинг его практического применения, позволят повысить инвестиционную привлекательность приобретения земельных участков (или арендных прав на них) по результатам электронных торгов.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята народным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // КонсультантПлюс. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения: 16.04.2026).
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. —1994. — № 32. — Ст. 3301.
4. Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 4. — Ст. 251.
5. Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2006. — № 31 (Часть I). — Ст. 3434.
6. Федеральный закон от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2014. — № 26 (Часть I). — Ст. 3377.
7. Федеральный закон от 07.10.2022 № 385-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона „О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2022. № 41. — Ст. 6947.
8. Федеральный закон от 28.12.2024 № 538-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и признании утратившей силу части 7 статьи 34 Федерального закона „О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации“» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2024. — № 53 (Часть I). — Ст. 8548.
9. Федеральный закон от 31.07.2025 № 296-ФЗ «О внесении изменений в статью 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2025. — № 31. — Ст. 4650.
10. Федеральный закон от 29.12.2025 № 577-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации“» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2025. — № 52 (Часть I). — Ст. 8364.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.09.2012 № 909 «Об определении официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 38. — Ст. 5121.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 10.05.2018 № 564 «О взимании операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок платы при проведении электронной процедуры, закрытой электронной процедуры и установлении ее предельных размеров» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2018. — № 21. — Ст. 3016.
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.11.2020 № 1876 «Об определении адреса сайта государственной информационной системы „Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет“» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2020. — № 48. — Ст. 7731.
14. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 02.09.2021 № 2424-р «Об утверждении Национального плана („дорожной карты“) развития конкуренции в Российской Федерации на 2021–2025 годы» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2021. — № 37. — Ст. 6553.
15. Лунева, Е. В. Обязательные электронные торги в Российской Федерации: проблемы правового регулирования / Е. В. Лунева, З. Ф. Сафин // Конкурентное право. — 2017. — № 3. — С. 29–33.
16. Фирсов, М. В. Совершенствование административно-правовых аспектов организации публичных торгов арестованным и залоговым имуществом / М. В. Фирсов // Проблемы экономики и юридической практики. — 2022. — Т. 18. № 5. — С. 20–25.
17. Петров, Д. Ю. Совершенствование правового регулирования земельно-имущественного комплекса в Российской Федерации / Д. Ю. Петров, В. Ю. Батищева, И. В. Гусаим // Право и экономика. — 2024. —№ 5. — C. 68–76.
18. Решение Оренбургского УФАС России от 25.11.2021 по делу № 056/10/18.1–1217/2021. — URL: https://br.fas.gov.ru/to/orenburgskoe-ufas-rossii/f2219994-fd75-40b0-82c8-f36f6c7297d7/ (дата обращения: 16.04.2026).
19. Решение Чувашского УФАС России от 06.12.2022 по делу № НВ/8194/22. — URL: https://br.fas.gov.ru/to/chuvashskoe-ufas-rossii/7ed65160-11d9-4a84-828e-f0789c1e66fa/ (дата обращения: 16.04.2026).
20. Решение Крымского УФАС России от 20.08.2019 по делу № 07/130-19. — URL: https://br.fas.gov.ru/to/krymskoe-ufas-rossii/a74efc8e-5485-4d81-891f-a48eab9294fe/ (дата обращения: 16.04.2026).
21. Решение Ростовского УФАС России от 20.10.2020 по делу № 061/10/18.1–1957/2020. // URL: https://br.fas.gov.ru/to/rostovskoe-ufas-rossii/3fed0f4b-580d-4b0c-94f8-1dddfbf28f72/ (дата обращения: 16.04.2026).
22. Постановление Правительства РФ от 30.09.2015 № 1041 (ред. от 07.11.2024) «О реализации имущества, обращенного в собственность государства, вещественных доказательств, изъятых вещей, а также задержанных таможенными органами товаров и о внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 909» (вместе с «Положением о порядке реализации имущества, обращенного в собственность государства, вещественных доказательств, изъятых вещей, а также задержанных таможенными органами товаров») // КонсультантПлюс. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_186847/ (дата обращения: 16.04.2026).

[1] Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, уполномоченные предоставлять земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9–11 ЗК РФ (ст. 39.2 ЗК РФ).

[2] Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2012 № 909 ресурс определен в качестве адреса официального сайта Российской Федерации для размещения информации о проведении аукционов по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

[3] Норма действовала до 1 января 2026 года.