Based on a comprehensive analysis of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, the Code of Administrative Procedure of the Russian Federation, the resolutions of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation, and the legal positions of the European Court of Human Rights, the article identifies systemic problems in the judicial proceedings on administrative offenses. The author analyzes the fragmented nature of the regulatory framework, the absence of a prosecution side, the «protocol» form of proof, the inequality of procedural rights for the parties, and the issues of differentiation of liability. Taking into account the comparative legal analysis of the German and French models of administrative justice, the article substantiates the need for a unified Administrative Procedure Code of the Russian Federation and proposes specific changes to the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation.

Keywords: administrative proceedings, administrative justice, proceedings on administrative offenses, Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, Code of Administrative Proceedings of the Russian Federation, prosecution, evidence, discretionary powers of the judge, Administrative Procedure Code.

Институт административной ответственности является ключевым инструментом охраны правопорядка и защиты прав граждан. В условиях усложнения общественных отношений именно суды общей юрисдикции выступают конечной инстанцией, разрешающей конфликт между государством и личностью. Однако правовое регулирование данного вида судопроизводства характеризуется фрагментарностью, коллизиями между КоАП РФ и КАС РФ, а также отсутствием детальной процессуальной регламентации. Как справедливо отмечает Ю. Н. Старилов, задачи административного судопроизводства до сих пор не получили единого доктринального понимания. Указанные обстоятельства предопределяют высокую научную и практическую значимость темы.

Исследование базируется на диалектическом методе научного познания. Использовались формально-юридический, сравнительно-правовой и системный анализ, а также метод обобщения судебной практики (проанализировано более 50 постановлений Верховного Суда РФ и правовые позиции ЕСПЧ по делам «Карелин против России» и «Кавказский и другие против России»).

Основные результаты и дискуссия

– Проблема «раздвоения» административного процесса

Принятие в 2015 году КАС РФ поставило вопрос о разграничении сфер его действия с КоАП РФ. В настоящее время производство по делам об административных правонарушениях регулируется КоАП РФ (разделы IV и V), тогда как оспаривание действий публичной администрации — КАС РФ. Это приводит к разной степени процессуальных гарантий: КАС РФ требует наличия высшего юридического образования у представителей (ст. 55), а КоАП РФ — нет. Такое различие нарушает принцип равного доступа к квалифицированной юридической помощи.

– Отсутствие стороны обвинения и изъяны состязательности

Европейский Суд по правам человека в постановлении от 20 сентября 2016 г. по делу «Карелин против России» прямо указал: отсутствие в российском административно-деликтном процессе стороны обвинения, поддерживающей обвинение перед судом, ставит под сомнение беспристрастность суда. Судья вынужден совмещать функции по рассмотрению дела и поддержанию обвинения, что является наследием инквизиционной модели.

Анализ судебной практики показывает, что суды нередко воспринимают протокол об административном правонарушении как доказательство, обладающее заранее установленной силой. В 30 % отмен постановлений в апелляции причиной является нарушение порядка извещения, а в 26 % — недоказанность обстоятельств дела. При этом письменные объяснения, отобранные на стадии возбуждения дела, часто не проверяются судом путем допроса свидетелей, что противоречит принципу непосредственности.

В КоАП РФ отсутствует четкая система наказаний, построенная по принципу возрастания строгости. Наблюдаются вопиющие диспропорции санкций: например, ч. 2 ст. 12.5 КоАП РФ (управление неисправным транспортом) — штраф 500 руб., а п. 4.1 той же статьи (незаконный фонарь такси) — штраф 5 000 руб. Широкое применение абсолютно-определенных санкций делает невозможной индивидуализацию наказания.

Сравнительно-правовой анализ зарубежных моделей

Германская модель (Verwaltungsgerichtsordnung) характеризуется детальной кодификацией, активной ролью суда и эффективным институтом предварительной защиты. Французская модель отличается высокой специализацией административных судов и развитой системой общих принципов права, выработанных Государственным советом. Англосаксонская модель (трибуналы Великобритании, APA США) делает ставку на состязательность и гибкость, но страдает высокой стоимостью правосудия. Для России, принадлежащей к континентальной традиции, наиболее релевантен германский опыт.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что точечные изменения КоАП РФ не решат системных проблем. Необходим единый Административно-процессуальный кодекс РФ, объединяющий:

– производство по делам об административных правонарушениях;

– производство по оспариванию актов, действий (бездействия) публичной власти;

– производство о взыскании обязательных платежей.

Такой кодекс должен включать: унифицированные стандарты доказывания, обязательное участие стороны обвинения (прокурора или представителя административного органа), квалификационные требования к представителям (высшее юридическое образование) и четкие критерии существенности процессуальных нарушений.

По результатам исследования предлагаются следующие изменения в КоАП РФ (краткосрочные и среднесрочные меры):

– Статья 25.5 КоАП РФ — установить, что защитник должен иметь высшее юридическое образование, а по делам об административном аресте и выдворении участие защитника сделать обязательным.

– Статья 25.15 КоАП РФ — легализовать извещение через SMS, электронную почту и портал Госуслуг при согласии лица, установив минимальный срок извещения — 3 дня.

– Статья 26.11 КоАП РФ — прямо закрепить, что никакие доказательства не имеют заранее установленной силы, и обязать суд вызывать лиц для устранения противоречий между письменными и устными показаниями.

– Статья 26.8 КоАП РФ — детализировать условия допустимости показаний технических средств (сертификат, поверка, соблюдение правил эксплуатации).

– Глава 4 КоАП РФ — провести ревизию санкций с целью устранения диспропорций и законодательно закрепить систему наказаний по степени строгости.

Долгосрочная мера — разработка и принятие единого Административно-процессуального кодекса РФ.

Выявленные проблемы правового регулирования производства по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции носят системный характер. Они не могут быть преодолены путем фрагментарных поправок. Требуется комплексная реформа, включающая как изменение КоАП РФ в части доказывания, представительства и извещения, так и принятие единого Административно-процессуального кодекса. Реализация предложенных мер позволит привести российское законодательство в соответствие со стандартами ЕСПЧ, обеспечить реальную состязательность и равноправие сторон, а также повысить доверие граждан к административному правосудию.

Литература:

1. Постановление ЕСПЧ от 20 сентября 2016 г. «Дело «Карелин (Karelin) против России» (жалоба № 926/08).
2. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 (ред. от 23.12.2021) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
3. Бахрах Д. Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. 2005. № 5. С. 21–26.
4. Гришковец А. А. Рассмотрение судами общей юрисдикции дел об административных правонарушениях — не правосудие // Правовая политика и правовая жизнь. 2023. № 1. С. 73–87.
5. Калашник Ф. А. Сущность административного судопроизводства. Соотношение понятий административный процесс, административная юстиция, административное судопроизводство // Право и управление. 2024. № 11. С. 273–277.
6. Плешевеня О. В. К вопросам обеспечения целостного административно-процессуального регулирования производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого судами общей юрисдикции // Образование и право. 2024. № 6. С. 347–353.