The article examines the structure and competencies of Russian government agencies in the context of developing and achieving the goals of the «Demography» national project.

Keywords: state planning, state programs, national projects, regulatory and legal support.

Национальные проекты Российской Федерации последнее десятилетие выступают одним из основных инструментов государственного планирования. В связи с данным обстоятельством реализация национального проекта «Демография» затрагивает все уровни власти, начиная от федерального центра и заканчивая муниципалитетами. По указанной причине крайне важно проанализировать функции каждого из органа власти, их взаимодействие и нормативно правовые акты, которые регулируют данные отношения. Важно отметить, что реализация национальных проектов имеет общенациональный характер. Это означает, что разработка и достижение целей, поставленных в национальных проектах, распространяются на все субъекты права и на всю территорию Российской Федерации. Данная особенность устанавливается Постановлением Правительства РФ «Об организации проектной деятельности в правительстве Российской Федерации», так как инициирование, разработка и контроль за реализацией целей национальных проектов возложена на федеральный центр в лице Президента России или Президиумом совета, Правительством Российской Федерации соответственно согласно главе 2 вышеназванного Постановления Правительства. Сама система реализации предусматривает «каскадирование» реализации от федеральных органов власти до региональных органов и муниципалитетов.

С теоретической точки зрения, необходимость анализа системы реализации национального проекта «Демография» вызвана крайне малым количеством научных трудов на данную тему при высокой важности института рассматриваемого вида федеральных программ. Именно функционирование государственных органов является основной достижения целей и задач, поставленных в национальных проектах, в том числе и проекте «Демография», а именно повышение благосостояния и качества жизни населения и, как следствие, повышение рождаемости.

В данной работе проанализированы различные источники, в первую очередь, нормативно-правовые акты Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 N 786 (ред. от 30.05.2024) «О системе управления государственными программами Российской Федерации»; Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. c изменениями от 01.07.2020 г.; Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2018 г. N 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» и другие. Также были исследованы некоторые научные работы, например, труды Гончарова В. В. и Тюхова Д. С.

Общий подход к реализации национальных проектов и других программ указан в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 мая 2021 г. N 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации». Так, согласно пункту 6, «Разработка и реализация государственной программы (комплексной программы) осуществляются федеральным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств федерального бюджета, определенным Правительством Российской Федерации в качестве ответственного исполнителя государственной программы, совместно с соисполнителями и участниками государственной программы. Соисполнителями государственной программы являются федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, представители которых определены руководителями федеральных проектов, ведомственных проектов, а также федеральные органы исполнительной власти и организации, являющиеся главными распорядителями средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответственные за разработку и реализацию комплексов процессных мероприятий государственной программы. Участниками государственной программы являются федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы и организации, участвующие в реализации федеральных проектов, ведомственных проектов и комплексов процессных мероприятий [2].

Первоочередной фигурой и должностным лицом при реализации национальных проектов выступает Президент России. Очевидно, что именно он является связующим звеном во взаимодействии гражданского общества и государства выступает Президент Российской Федерации. Это вытекает из положений Конституции России и распространяется на многие виды общественных отношений. Так, в соответствии со пунктом 2 статьи 80 Конституции Президент является ее гарантом, а также прав и свобод человека и гражданина [1]. Более того, в пункте 3 вышеупомянутой статьи устанавливаются полномочия Президента по определению внутренней и внешней политики государства. Все указанные правовые нормы формируют юридическую основу для функционирования Президента в отношении национальных проектов. Важно отметить, что Президент играет особо важную роль при их разработке и реализации, так как он выступает координационным органом в отношении исполнительного органа власти, а именно Правительства Российской Федерации. Более того, как уже было отмечено ранее, чаще всего именно Президент выступает инициатором разработок национальных программ и других государственных программ, таким образом выполняя функцию гаранта Конституции и защищая интересы общества и права гражданина. Так, он вправе издать Указ о направлении развития какой-либо социальной сферы и, соответственно, поручить Правительству Российской Федерации разработку национального проекта, связанной с этой сферой. В каждом из Указов Президента определяются основные национальные проекты по следующим направлениям: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, цифровая экономика и другие. Также в Указах закрепляются цели для Правительства Российской Федерации, например, снижение показателя смертности населения, улучшение работы медицинских учреждений, создание новых рабочих мест и другие. Если цели, устанавливаемые в данных Указах, представляют собой общие направления работы государственных органов, то задачи выступают в качестве совокупности конкретных мероприятий, за счет которых выполняются постановленные цели. К примеру, в части снижения смертности по направлению «демография» включены задачи по модернизации медицинских учреждений: обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами; внедрение инновационных медицинских технологий, включая систему ранней диагностики и дистанционный мониторинг состояния здоровья пациентов, и другие. Для каждого направления соответственно предусмотрены свои цели и задачи в форме планируемых мероприятий. Именно Президент осуществляет общее руководство Правительством РФ, также он вправе на основании статьи 85 Конституции использовать различные методы и инструменты для разрешения разногласий между органами государственной власти, в том числе согласительные процедуры. Данные правовые инструменты применимы и при реализации национальных проектов. Важно отметить, что помимо реализации Президент выступает «катализатором» разработки национальных проектов и программ, в том числе и проекта «Демография», так как именно Указы Президента № 204 и 309, уже рассмотренные в рамках данной работы, устанавливают цели и задачи национальных проектов на определенный период времени. В преамбулах вышеуказанных нормативно-правовых актах, регламентирующих работу Правительства Российской Федерации и других субъектов по реализации, используются ссылки на данные Указы Президента, что подтверждает его особую роль при определении направлений работы национальных проектов. Немаловажным аспектом участия президента в работе национального проекта «Демография», других национальных проектов и государственных программ является его функционирование в качестве председателя Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Данный орган является совещательным [3] и оказывает особое влияние на развитие национальных проектов, так как согласно вышеупомянутому Постановлению Правительства РФ № 1288 стратегию инициирования, подготовки и завершения реализации разрабатывает именно Совет при Президенте Российской Федерации. Это отражено в его задачах, указанных в пункте 4 Положения о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (данное Положение является неотделимой частью Указа Президента Российской Федерации № 444 исходя из структуры документа [4]). Например, к задачам Совета относятся: подготовка предложений Президенту Российской Федерации по определению и актуализации национальных целей, соответствующих целевых показателей и задач, определению базовых подходов к способам, этапам и формам достижения национальных целей, включая цели и целевые показатели национальных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития Российской Федерации; определение стратегических ориентиров для институтов развития, а также ключевых параметров для формирования национальных проектов и программ; координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов развития, экспертного и предпринимательского сообществ при рассмотрении вопросов, связанных с достижением национальных целей и реализацией национальных проектов и программ. Важно отметить, что Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам утверждается непосредственно Президентом согласно пункту 3 Положения. Из этого можно сделать вывод, что Совет представляет непосредственно Президента и воплощает его инициативу по достижению целей и задач национальных проектов в жизнь Более того, состав президиума Совета также определяется Президентом. Интересно, что он отражает общую для большинства национальных проектов систему реализации. Так, представителем президиума Совета является Председатель Правительства Российской Федерации, который совместно с другими представителями Правительства предлагает вопросы для обсуждения на заседаниях Совета, утверждает паспорта (на уровне Президиума) национальных проектов и государственных программ. Президент также принимает ключевые решения в отношении контрольных процедур относительно работы Совета. Например, согласно пункту 9 Положения, «для обеспечения подготовки решений Совета и координации работы по направлениям его деятельности, а также для обеспечения регулярного рассмотрения хода выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2024 г. N 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» и иных решений Президента Российской Федерации по вопросам стратегического развития Российской Федерации создается рабочая группа Совета». Состав указанной рабочей группы и ее председателя утверждает также Президент Российской Федерации. Также при Совете существует другая специализированная группа по «взаимоувязке» целей и задач деятельности институтов для достижения целей, и задач национальных проектов (пункт 9 (1) Положения). В отношении нее Президент Российской Федерации выполняет аналогичные функции. Из данного анализа вытекает тот факт, что Президент Российской Федерации напрямую или опосредованно (через представителей различных ветвей власти, в первую очередь Правительства): обозначает необходимость разработки национальных проектов и национального проекта «Демография» в частности, принимает участие в их официальном утверждении и в разработке их регулятивных нормативно-правовых актах, а также контролирует и координирует органы власти при реализации национальных проектов.

Как уже было рассмотрено, именно Правительство непосредственно организовывает работу национальных проектов в соответствии с Методическими указаниями [5] и Постановлением РФ Правительства № 1288 [6]. Организация проявляется в двух направлениях — разработке и реализации. Интересно, что согласно паспорту национального проекта «Демография», равно как и паспортам других нацпроектов, за его реализацию ответственны куратор, руководитель и администратор, которые являются представителями Правительства РФ. Куратор является главной фигурой и несет ответственность непосредственно перед Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Он осуществляет политическое руководство проектом (определение общих приоритетов и стратегия достижения целей), имеет наивысший контроль выполнения, в его функционал входит координация министерств и решение межведомственных конфликтов. Куратором национального проекта «Демография» является Татьяна Голикова (Председатель Правительства Российской Федерации). Также важной фигурой является руководитель — ключевое лицо, обеспечивающее стратегическое управление и достижение целей национального проекта. Его задачи связаны с принятием решений, координацией, созданием условий и контролем результатов. Он отвечает за стратегическое планирование, принятие различных управленческих решений, а также за координацию органов на более низком уровне. Руководителем национального проекта «Демография» является Министр труда и социальной защиты М. А. Топилин. Также у каждого национального проекта есть администратор. Администратор является основным актором операционно-организационной и технической поддержки проектной деятельности. Он обеспечивает работу инфраструктуры управления национальным проектом, ведёт документацию. В его обязанности входит: подготовка и организация совещаний, встреч, сессий проектной команды, осуществление документационного сопровождения. Администратором национального проекта «Демография» является Первый заместитель Министра труда и социальной защиты Российской Федерации А. В. Вовченко [7].

Важным звеном реализации национального проекта «Демография» и других федеральных программа являются субъекты Российской Федерации. Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 31 октября 2018 г. N 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», в целях достижения показателей и мероприятий федерального проекта, входящего в состав национального проекта, между руководителем федерального проекта, входящего в состав национального проекта, и руководителем регионального проекта, уполномоченным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, заключается соглашение о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение показателей и результатов соответствующего федерального проекта, входящего в состав национального проекта, дополнительное соглашение о внесении изменений в указанное соглашение [6]. Данное соглашение является основой для работы федерального центра и субъекта России. Ключевыми формами участия органов исполнительной власти субъектов РФ в реализации приоритетных национальных проектов выступают действия, направленные на создание необходимых правовых условий для их выполнения. Важнейшую роль при этом играет региональное правотворчество, обеспечивающее нормативное сопровождение разработки и реализации конкретных мероприятий, входящих в структуру национальных проектов. Многие исследователи подчёркивают, что такое нормативное регулирование является важнейшим условием эффективности национальных проектов, поскольку позволяет учитывать особенности региона, обеспечивать практическую реализуемость мер и формировать целостную правовую основу для деятельности всех участников. Также Участие органов исполнительной власти субъектов РФ в реализации приоритетных национальных проектов проявляется, в частности, в их софинансировании за счёт средств региональных бюджетов. Это включает и разработку собственных региональных мероприятий, которые дополняют федеральные инициативы и способствуют достижению целей проекта на территории конкретного субъекта. Кроме того, важным направлением деятельности является подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства, регулирующего формирование и реализацию приоритетных национальных проектов. Руководители регионов обладают возможностью влиять на федеральное нормотворчество как через своих представителей в Совете Федерации Федерального Собрания РФ, так и посредством участия в работе Государственного совета Российской Федерации [11].

Резюмируя, реализация национального проекта «Демография» на уровне субъекта происходит через систему регионального проектного управления и включает несколько последовательных этапов. Сначала в регионе создаётся проектный комитет, который возглавляет глава субъекта или его заместитель. Этот орган утверждает региональные проекты, распределяет ресурсы, контролирует выполнение и решает проблемные вопросы. По каждому направлению национального проекта назначаются руководители региональных проектов, администраторы и исполнители, которые отвечают за стратегическое и операционное сопровождение реализации.

Затем регион формирует собственные региональные проекты по каждому федеральному направлению нацпроекта «Демография». Обычно это финансовая поддержка семей при рождении детей, содействие занятости, развитие системы долговременного ухода и поддержка старшего поколения, развитие массового спорта и укрепление общественного здоровья. По каждому направлению утверждаются показатели (KPI), мероприятия, календарные планы, сметы и состав проектных команд. Эти документы проходят утверждение на уровне регионального проектного комитета. Финансирование реализации нацпроекта обеспечивается за счёт сочетания федеральных трансфертов и регионального софинансирования. Федеральные министерства выделяют субъектам субсидии и определяют условия их использования, а регион закладывает встречные средства в собственный бюджет. После этого правительство субъекта распределяет ресурсы между профильными ведомствами — как правило, министерствами труда и социальной защиты, здравоохранения, спорта, образования и экономического развития. Далее ведомства приступают к реализации мероприятий. В сфере поддержки семей это включает выплату пособий и региональных мер соцподдержки. В направлении занятости — модернизацию центров занятости, обучение граждан 50+ и женщин с детьми, развитие гибких форм трудоустройства. Для старшего поколения организуются услуги долговременного ухода, сопровождение на дому, профилактические медосмотры. В спортивном блоке реализуются проекты по строительству и ремонту объектов, внедрению ГТО и развитию массового спорта. В сфере общественного здоровья проводятся профилактические кампании и мероприятия по популяризации здорового образа жизни. Параллельно с реализацией мероприятий ведётся постоянный мониторинг. Региональный проектный офис собирает данные от ведомств, отслеживает выполнение календарных планов, анализирует показатели, контролирует риски и расходование средств. Информация загружается в федеральные и региональные информационные системы, такие как ГИС «Управление». Федеральные министерства осуществляют контроль, проводят проверки, совещания и могут требовать корректировки планов. Если регион не достигает целевых показателей или сталкивается с проблемами, проектный офис и проектный комитет вносят изменения в планы, перераспределяют ресурсы, уточняют мероприятия или принимают управленческие решения по участникам проекта.

Важную роль играет также общественный контроль — эксперты, общественные организации и граждане могут оценивать результаты нацпроекта, поскольку информация о ходе его реализации публикуется в открытых источниках. Таким образом, реализация национального проекта «Демография» в субъекте представляет собой непрерывный управленческий цикл: от формирования региональных проектов и распределения ресурсов до исполнения мероприятий, мониторинга, корректировок и общественного контроля.

В связи с вышеуказанным, работу рассматриваемого института невозможно представить без совместной работы государства непосредственно и гражданам, так как именно они формируют вышеуказанные запросы. Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей [1]. Одним из наиболее доступных способов данной деятельности является членство в общественных организациях, свободная деятельность которых предусмотрена статьей 30 Конституции. Вышеперечисленные статьи дополняются положениями статьи 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля Российской Федерации», который вносит определенную императивность в сотрудничество между государством и гражданским обществом [12]. Так, граждане Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (далее — НКО). Те в свою очередь могут являться организаторами различных мероприятий, в том числе митингов, общественных обсуждений и так далее. Участие общественных организаций и НКО в разработке национальных проектов, в том числе и национального проекта «Демография», и осуществления контроля над их реализацией особенно важно, учитывая уже названную высокую степень их социальной направленности.

Из всех видов общественных организаций именно некоммерческие организации выступают фундаментом гражданского контроля в отношении национальных проектов России. Их деятельность и сущность определена соответствующим Федеральным законом. Согласно пунктам 1 и статьи 2 ФЗ «О некоммерческих организациях», некоммерческая организация — это объединение, основной целью которого является не извлечение прибыли, а достижение социальных целей, охраны здоровья граждан, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты их прав и законных интересов [8]. Государство, со своей стороны, активно поддерживает указанную деятельность. Так, системе государственной поддержки некоммерческих организаций посвящена Глава 6 Федерального закона. Для НКО, деятельность которых направлена на обеспечение реализации национальных проектов, предусмотрены различные преференции по статье 31.3 рассматриваемого Федерального закона. Органы государственной власти оказывают содействие социально ориентированным НКО в следующих формах: финансирование в форме субсидий, пропаганда и популяризация данных НКО, полное формирование инфраструктуры поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций. При этом помощь оказывается не только со стороны федерального центра, но и на уровне субъектов Российской Федерации, например, за счет разработки и реализация региональных и межмуниципальных программ поддержки; содействия развитию межрегионального сотрудничества; анализа финансовых, экономических, социальных и иных показателей деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций, оценка эффективности мер и другое. Также социально ориентированная некоммерческая организация может получить дополнительное финансирование и поддержку после получения статуса «исполнителя общественно полезных услуг», действие которого ограничено 2 годами, однако указанный срок может быть продлен. Говоря о системе субсидирования непосредственно национального проекта «Демография», то ее регулирование в отношении части его функционирования устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.03.2021 N 369 «О предоставлении грантов в форме субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям на реализацию мероприятий по организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования отдельных категорий граждан в рамках федерального проекта «Содействие занятости» национального проекта «Демография». В данном постановлении указываются конкретные критерии субсидирования, размер гранта, а также формат взаимодействия (в форме соглашения) федеральных и региональных органов власти с Федеральной службой по труду и занятости в процессе предоставления гранта [9]. При этом, получатель гранта берет на себя определенные обязательства, а также может быть лишен части выданного гранта при отсутствии достижения ожидаемых результатов, так как сумма субсидии рассчитывается по иной формуле.

К наиболее активным в отношении национальных проектов и проекта «Демография» некоммерческим организациям, относятся Автономная некоммерческая организация «Национальные приоритеты»; Автономная некоммерческая организация «Центр реализации национальных проектов», а также различные фонды: фонд «Старость в радость»; фонд «ОРБИ» и некоторые другие. Центральным и наиболее значимой некоммерческой организацией выступает НКО «Национальные приоритеты», так как именно она выступает консолидатором работы в части национальных проектов всех остальных НКО. Например, оно выступает основным PR-агентом национальных проектов России, выступая организатором национального «рэнкинга» компаний и организаций, которые участвуют и помогают в достижении государственных и общественных целей. Чтобы попасть в него, некоммерческой организации необходимо предложить проект, который помогает и соответствует целям национальных проектов. В процессе участия в данном мероприятии некоммерческие организации получают преференции в форме статуса «Партнер национальных проектов», получения различных контактов PR и GR, государственной поддержки и рекламы. Так, В 2020 году Фонд «ОРБИ» решил присоединиться к нацпроекту «Демография» и подал заявку на участие в отборе лучших практик активного долголетия. Организация предложила свою горячую линию помощи после инсульта: больше половины звонков на нее поступает от людей старшего возраста. Проект прошел отбор и получил поддержку «Национальных приоритетов». Сама по себе АНО «Национальные приоритеты» имеет нестандартную юридическую сущность: являясь независимой (автономной) некоммерческой организацией, она была фактически учреждена государством. Примечательно, что ей посвящен отдельный раздел Постановления Правительства “Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». Так, статья 66 постановления устанавливает следующие функции АНО «Национальные приоритеты»: осуществление методологического обеспечения информационного сопровождения реализации национальных проектов и брендинга результатов; обеспечение координации и консультационную поддержку региональных проектных офисов в системе взаимодействия проектных офисов по вопросам проведения необходимых мероприятий в рамках брендинга результатов; определение совместно с региональным и федеральными органами власти целей информационного освещения национальных проектов для каждого субъекта Российской Федерации; осуществляет сбор и анализ полученных результатов по информационному освещению национальных проектов и брендингу результатов и другое [6]. Исходя из функционала, можно сказать, что рассматриваемого АНО выполняет нестандартные обязательства рекламного агентства, когда остальные перечисленные выше некоммерческие организации имеют скорее социальную направленность. К более классическим направлениям участия некоммерческих организаций в работе национальных проектов выделяют: оказание общественно полезных услуг; обеспечение контроля гражданского общества над деятельностью государственных органов; привлечение добровольческих и волонтерских сил для выполнения отдельных задач для целей реализации национальных проектов и другое [10]. Резюмируя, общественные организации, в частности НКО, играют большую роль в процессе реализации национального проекта «Демография». Они выполняют широкий спектр задач, начиная от распространения информации о национальных среди граждан, непосредственная помощь наименее защищенным слоям населения, участие в различных мероприятиях, косвенно или напрямую помогающих государству в достижении целей и задач, поставленных в национальном проекте «Демография» и других федеральных программах.

Подводя итоги данного исследования, можно сделать вывод, что система реализации национальных проектов и непосредственно национального проекта «Демография» является крайне развитой и одновременно сложной. Она предусматривает вовлечение органов власти федерального и регионального уровней, а также гражданского общества посредством участия в общественных организациях.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. c изменениями от 01.07.2020 г.
2. Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 N 786 (ред. от 30.05.2024) «О системе управления государственными программами Российской Федерации»
3. Указ Президента Российской Федерации от 19.07.2018 г. N 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации»
4. Положение о совете при президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2018 г. N 444)
5. Методические указания по разработке национальных проектов (программ) (утв. Правительством РФ 04.06.2018 N 4072п-П6)
6. Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 N 1288 (ред. От 21.12.2023) «Об организации проектной деятельности в правительстве Российской Федерации»
7. «Паспорт национального проекта «Демография» (утв. президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 N 16)
8. Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 N-7 ФЗ
9. Постановление Правительства Российской Федерации «О предоставлении грантов в форме субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям на реализацию мероприятий по организации профессионального обучения и дополнительного профессионального образования отдельных категорий граждан в рамках федерального проекта «Содействие занятости» национального проекта «Демография» от 13.03.2021 N 369
10. Участие некоммерческих организаций в реализации национальных проектов: региональный аспект / Д. С. Тюхов // сборник докладов XVI Международной конференции. Том 2. 2022
11. Место и роль региональной исполнительной власти в реализации приоритетных национальных проектов / Гончаров В. В. // Закон и право № 4, 2010. C. 5–9.
12. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21.07.2014 N 212-ФЗ.