Современная парадигма государственного и муниципального управления в социальной сфере последовательно смещается от модели, ориентированной преимущественно на поставщика услуг и соблюдение внутренних нормативов, в сторону модели, центрированной на получателе услуг и качестве предоставляемого сервиса.
В этом контексте измерение и анализ удовлетворённости граждан, претендующих на получение или уже являющихся получателями социальной поддержки, трансформируется из вспомогательной административной функции в стратегический инструмент обратной связи, легитимации государственной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Формирование в России институциональных и правовых основ для систематической оценки качества условий оказания социальных услуг представляет собой значимый этап модернизации системы социального обслуживания. Данный процесс характеризуется сложным взаимодействием между формальными юридическими нормами, устанавливающими процедурные рамки, и развивающейся методологической базой, призванной обеспечить валидность и практическую полезность проводимых оценок.
Настоящая статья ставит целью исследование методологических основ и правовых механизмов указанной оценки в их взаимосвязи, рассматривая нормативные предписания не только как обязывающую основу, но и как предмет для методологической рефлексии. Анализ фокусируется на том, каким образом правовые конструкции, закрепляющие порядок проведения независимой оценки, воплощаются в конкретные измерительные практики, и насколько эти практики способны уловить многомерный феномен удовлетворённости, который по своей природе является субъективным и контекстуально обусловленным [7].
Фундамент для легитимации и нормативного закрепления процедур оценки удовлетворённости в сфере социального обслуживания был заложен с введением в федеральное законодательство концепции независимой оценки качества условий оказания услуг. Данная оценка законодательно определена как одна из форм общественного контроля, что подчеркивает ее значение в обеспечении подотчетности государства гражданскому обществу. Первичная цель, декларируемая законом, носит информационный характер — предоставление получателям социальных услуг информации о качестве условий в организациях социального обслуживания. Однако следом устанавливается и более активная, преобразовательная цель — использование результатов оценки для повышения качества деятельности этих организаций. Таким образом, законодатель изначально закладывает двоякую функцию института: с одной стороны, пассивно-информирующую (обеспечение прозрачности), с другой — активно-управленческую (стимулирование улучшений).
Ключевым правовым механизмом, призванным гарантировать независимость и общественную природу оценки, выступает создание специализированных общественных советов. Их формирование поручено Общественной палате Российской Федерации и общественным палатам субъектов Федерации по обращению уполномоченных органов исполнительной власти. Состав советов, утверждаемый на трехлетний срок, целенаправленно исключает представителей органов государственной власти и руководителей (работников) оцениваемых организаций, формируясь из числа общественных объединений, защищающих права граждан, инвалидов, ветеранов. Данная норма является юридическим барьером, ограждающим процесс оценки от прямого административного влияния поставщиков услуг и профильных ведомств. Важно отметить, что, несмотря на обязательное информирование органов власти о составе советов, процедура их формирования и персональный состав остаются прерогативой общественных палат, что является существенной гарантией автономии [6].
Правовые нормы детально регламентируют операционную деятельность общественных советов. К их полномочиям отнесено определение перечней организаций, подлежащих оценке, участие в рассмотрении проектов контрактов с оператором, осуществляющим сбор информации, и, что наиболее существенно, непосредственное проведение оценки с учетом обобщенной оператором информации. Результаты этой работы в форме предложений об улучшении качества деятельности организаций направляются в уполномоченные органы власти, которые обязаны рассмотреть их в месячный срок и учесть при выработке управленческих мер, включая оценку работы руководителей организаций. Эта связка — от общественного совета к органу исполнительной власти и далее к руководителю организации — создает формальный управленческий контур, в котором мнение получателей услуг, опосредованное оценкой, теоретически может влиять на кадровые и организационные решения.
Открытость и прозрачность как принципы, заложенные в основу правового регулирования, обеспечиваются рядом императивных требований. Во-первых, оценка должна проводиться с использованием общедоступной информации, включая данные в форме открытых данных. Во-вторых, информация о деятельности общественных советов подлежит размещению в сети Интернет. В-третьих, законодатель обязывает организации социального обслуживания и уполномоченные органы власти обеспечивать на своих официальных сайтах техническую возможность для выражения мнений получателями услуг о качестве условий. В-четвертых, результаты независимой оценки подлежат обязательному опубликованию на федеральном и региональных официальных сайтах [10].
Таким образом, правовая конструкция стремится создать непрерывный информационный цикл: от предоставления исходных данных организацией, через сбор мнений граждан и их независимую оценку, до публичного распространения итогов и их использования в управлении. Этот цикл призван сделать удовлетворенность или неудовлетворенность получателей услуг не скрытым, а публичным и социально значимым фактом, оказывающим давление на поставщиков услуг в направлении повышения качества их работы.
Законодательное определение общих критериев оценки представляет собой правовую основу для последующей методологической работы по их операционализации. Федеральный закон устанавливает следующие критерии: открытость и доступность информации об организации; комфортность условий, включая время ожидания; доброжелательность и вежливость работников; удовлетворенность качеством условий; доступность услуг для инвалидов. Данный перечень отражает попытку охватить различные аспекты взаимодействия между получателем услуги и организацией: информационный (доступ к сведениям), физический и временной (комфорт и ожидание), коммуникативный (отношение персонала), субъективно-оценочный (удовлетворенность) и специфический, связанный с особыми потребностями (доступность для инвалидов). Важно, что удовлетворенность выделена как самостоятельный общий критерий, что указывает на признание законодателем субъективного восприятия в качестве не менее важного объекта оценки, чем объективные параметры условий.
Правовые нормы делегируют дальнейшую детализацию уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, который должен установить показатели, характеризующие эти общие критерии, предварительно обсудив их на общественном совете. Этот момент является ключевым для понимания взаимодействия права и методологии. Закон задает вектор и рамки, а конкретное наполнение измерительного инструментария происходит на подзаконном уровне при участии общественности. Такой подход позволяет адаптировать систему показателей к изменяющимся представлениям о качестве и развивать методики сбора данных без необходимости частого внесения изменений в федеральный закон [9].
Исторически утвержденные показатели, характеризующие удовлетворенность, демонстрируют попытку глубокой декомпозиции общего понятия. В качестве примера можно рассмотреть ранее действовавшую детализированную систему, которая служит иллюстрацией методологического подхода. Согласно ей, доля получателей услуг, удовлетворенных условиями предоставления, рассчитывалась как среднеарифметическая величина значений тринадцати субпоказателей. В их число входила оценка удовлетворенности жилым помещением, наличием оборудования, питанием, мебелью и инвентарем, бытовыми услугами, условиями хранения личных вещей, состоянием сантехнического оборудования, порядком оплаты, конфиденциальностью, графиком посещений родственниками, периодичностью визитов социальных работников на дом и оперативностью решения вопросов. Данная система показателей отражает стремление к максимальной конкретизации и учету различных составляющих жизнедеятельности получателя услуг в стационарном учреждении или при надомном обслуживании. Примечательно, что наряду с этими детализированными параметрами вводились и интегральные показатели, такие как доля получателей, положительно оценивающих изменение качества жизни в результате получения услуг, и доля тех, кто готов рекомендовать организацию родственникам и знакомым. Последний показатель, известный как Net Promoter Score (NPS), является широко распространенным в мировой практике косвенным индикатором лояльности и общей удовлетворенности [8].
Показатель количества зарегистрированных жалоб, преобразованный в обратную шкалу (меньше жалоб — выше балл), вводит в оценку объективный административный факт, дополняющий субъективные мнения, полученные через опросы. Такое сочетание субъективных оценочных суждений и объективных данных о негативных обращениях представляет собой попытку создать сбалансированную и верифицируемую картину. Однако методологический вызов заключается в том, чтобы агрегирование разнородных показателей (от удовлетворенности питанием до частоты жалоб) в единые индексы или рейтинги имело содержательный смысл и не приводило к упрощению сложной реальности. Правовые нормы, требуя проведения оценки и публикации результатов, не предписывают конкретных математических моделей агрегации, оставляя пространство для методологических поисков и возможных ошибок.
Переход от правового закрепления критериев к практическому измерению удовлетворённости сопряжен с рядом методологических сложностей, которые требуют научной рефлексии. Удовлетворенность качеством социальных услуг является по своей природе полисубъектным и многофакторным феноменом. Полисубъектность подразумевает, что оценка формируется под влиянием не только личного опыта непосредственного взаимодействия с услугой, но и ожиданий, сформированных социальным окружением, предыдущим опытом, информацией из СМИ и от других получателей. Многофакторность указывает на то, что итоговое суждение складывается из оценок множества аспектов, значимость которых может варьироваться для разных групп населения. Например, для маломобильного получателя надомных услуг критически важной может быть пунктуальность социального работника, в то время как для проживающего в стационаре на первый план выходит качество организации досуга [10].
Одним из продуктивных методологических подходов к структурированию факторов удовлетворенности является модель Кано, упомянутая в исследованиях, посвященных независимой оценке. Данная модель классифицирует атрибуты услуги на несколько категорий: базовые (ожидаемые, их отсутствие вызывает сильное недовольство, а наличие воспринимается как должное), функциональные (их качество линейно связано с уровнем удовлетворенности) и восторгающие (неожиданные, приводящие к высокой лояльности). Применение подобного подхода к социальным услугам позволяет выявить, какие из установленных законодательством критериев (например, доброжелательность персонала или доступность информации) являются для получателей базовыми требованиями, а какие могут стать источником положительных эмоций. Это имеет прямое значение для управления: инвестиции в улучшение базовых атрибутов предотвращают острое недовольство, а развитие атрибутов категории «восторг» способно значительно повысить воспринимаемое качество жизни и лояльность. Правовые акты, фиксирующие единый набор показателей для всех организаций, не делают различий между этими категориями, что может ограничивать аналитическую глубину оценки [8].
Еще одним методологическим вызовом является репрезентативность данных и способ сбора информации. Закон предписывает использование общедоступной информации и предусматривает опросы, но не детализирует требования к выборке. В контексте социального обслуживания аудитория получателей услуг часто является уязвимой, труднодоступной для стандартных опросных методов (пожилые люди, люди с тяжелыми заболеваниями, инвалиды) и может иметь ограниченный доступ к интернет-каналам обратной связи. Следовательно, методология должна включать специальные процедуры для обеспечения включения мнений этих групп, чтобы оценка не оказалась смещенной в пользу более активных и коммуникативно доступных граждан. Неучет данного аспекта может привести к ситуации, когда публикуемые рейтинги удовлетворенности отражают не реальное положение дел, а лишь мнения той части контингента, которую проще опросить [9].
Кроме того, существует методологическая проблема интерпретации количественных показателей удовлетворенности. Высокий процент удовлетворенных, полученный в результате опроса, может быть следствием как действительно качественной работы организации, так и заниженных ожиданий получателей услуг, не имеющих альтернатив для сравнения, или опасений высказать критику. Дифференциация этих причин требует качественных методов исследования (глубинные интервью, фокус-группы), которые пока не нашли своего нормативного закрепления в качестве обязательного элемента независимой оценки, но упоминаются в научной литературе как необходимые для понимания сути выявляемых проблем. Таким образом, действующая правовая модель, делающая акцент на количественных измерениях и рейтингах, нуждается в методологическом обогащении за счет качественных подходов, позволяющих понять причины тех или иных количественных результатов.
Эффективность любого оценочного механизма определяется не столько тщательностью сбора данных, сколько степенью влияния его результатов на принятие управленческих решений. Российское законодательство предпринимает попытку институционализировать эту связь через императивные нормы. Так, уполномоченные органы исполнительной власти обязаны не просто рассмотреть результаты независимой оценки, представленные общественным советом, но и учесть их при выработке мер по совершенствованию деятельности организаций социального обслуживания, а также при оценке работы их руководителей. Эта норма является правовым мостом, соединяющим гражданскую оценку с административной ответственностью и планированием [6].
Однако механизм этого «учета» в законодательстве не детализирован, что создает риск его формального применения. Эффективная интеграция предполагает наличие управленческого цикла, в котором результаты оценки анализируются, на их основе формулируются конкретные цели улучшения, выделяются необходимые ресурсы (кадровые, финансовые, организационные), осуществляются изменения, а затем оценивается их эффект в следующем цикле независимой оценки. Для реализации такого подхода необходимы внутренние административные регламенты в органах власти и самих организациях социального обслуживания, которые бы операционализировали правовое требование об учете. Например, результат оценки может стать обязательным пунктом для обсуждения на плановых совещаниях с руководителями организаций, основой для внесения изменений в государственные (муниципальные) задания или для разработки программ повышения квалификации персонала [9].
Публикация результатов оценки на официальных сайтах предназначена для усиления подотчетности через механизм общественного давления и информированного выбора. Теоретически, гражданин, нуждающийся в социальном обслуживании, может сравнивать рейтинги организаций. На практике эффективность этого механизма в социальной сфере ограничена, поскольку выбор поставщика услуг часто детерминирован территориальной принадлежностью, наличием свободных мест в стационарах или спецификой требуемой помощи. Тем не менее, публичность результатов создает репутационные стимулы для организаций и органов власти, курирующих социальную сферу на территории. Негативные оценки, становясь достоянием гласности, могут активизировать внимание вышестоящих контролирующих органов, депутатского корпуса и общественных организаций [8].
Особую роль в интеграции играет оператор, привлекаемый на основе государственного контракта для сбора и обобщения информации. От его методологической компетентности, беспристрастности и качества аналитической работы во многом зависит, будет ли представленный общественным советам и органам власти материал содержать лишь сырые данные или же включать содержательную аналитику, выявляющую причинно-следственные связи и предлагающую адресные рекомендации. Законодательство о контрактной системе требует проведения закупки на конкурсной основе, что, с одной стороны, должно обеспечивать эффективное расходование средств, а с другой — создает риск выбора исполнителя по критерию минимальной цены, а не максимальной квалификации. Участие общественных советов в рассмотрении проектов контрактов призвано смягчить этот риск, позволяя экспертам от общественности оценивать техническое задание и квалификацию потенциальных операторов [10].
В долгосрочной перспективе систематическое накопление данных независимой оценки создает уникальный массив информации для анализа эффективности социальной политики на региональном и федеральном уровне. Выявление устойчивых корреляций между характеристиками организаций (финансирование, кадровый состав, форма собственности) и уровнем удовлетворенности получателей может стать основой для доказательного регулирования и принятия более обоснованных решений о распределении ресурсов, изменении стандартов и внедрении пилотных проектов. Таким образом, оценка удовлетворенности может эволюционировать из инструмента оперативного контроля в инструмент стратегического управления социальной сферой.
Проведенный анализ позволяет констатировать, что в Российской Федерации создана развитая правовая инфраструктура для оценки удовлетворенности получателей государственных и муниципальных социальных услуг. Ее ядром является институт независимой оценки качества условий оказания услуг, который законодательно оформлен как форма общественного контроля с четко прописанными процедурами, органами (общественные советы), критериями и гарантиями открытости. Правовые нормы успешно решают задачу легитимации процесса, обеспечения его независимости от непосредственных поставщиков услуг и интеграции результатов в формальные управленческие процедуры [6].
Однако содержание и эффективность этой оценки определяются не только правовыми рамками, но и методологическим наполнением. Существует заметное напряжение между необходимостью стандартизации и создания сопоставимых показателей, с одной стороны, и полисубъектной, многофакторной природой удовлетворенности — с другой. Действующий подход, основанный на агрегации множества детализированных показателей в количественные индексы, представляет собой попытку преодолеть это напряжение, но несет в себе риски формализации и упрощения. Для повышения глубины и практической полезности оценки необходима дальнейшая методологическая работа, включающая адаптацию таких концепций, как модель Кано, для классификации факторов удовлетворенности применительно к социальным услугам, более активное использование качественных методов для интерпретации количественных данных и разработку специальных методик для учета мнений наиболее уязвимых и труднодоступных групп получателей.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (дата обращения: 07.12.2025).
2. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/ (дата обращения: 07.12.2025).
3. Федеральный закон от 21.07.2014 № 256-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/ (дата обращения: 07.12.2025).
4. Постановление Правительства РФ от 30.03.2018 № 386 (ред. от 16.11.2021) «О формировании независимой системы оценки качества условий осуществления деятельности организациями, оказывающими услуги в сфере культуры, охраны здоровья, образования, социального обслуживания и федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_294482/ (дата обращения: 07.12.2025).
5. Приказ Минтруда России от 30.03.2018 № 188н «Об утверждении показателей, характеризующих общие критерии оценки качества условий оказания услуг организациями социального обслуживания». — [Электронный ресурс]. — Документ утратил силу. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_123351/ (дата обращения: 07.12.2025).
6. Дмитриева Н. Е., Стырин Е. М., Ястребова Е. В. Независимая оценка получателями качества социальных услуг // Вестник государственного и муниципального управления. — 2017. — Т. 6, № 2. — С. 27–56. — DOI: 10.17323/1999–5431–2017–0-2–27–56.
7. Оболонская А. В. Социальное обслуживание в России: реформы и повседневность. — М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2019. — 356 с.
8. Пискунов Г. И. Оценка качества государственных и муниципальных услуг: теория и практика. — М.: Юрайт, 2020. — 289 с.
9. Тарусин М. А. Общественный контроль и независимая оценка качества в социальной сфере: правовые и организационные аспекты // Журнал российского права. — 2020. — № 5. — С. 112–125.
10. Якимец В. Н. Удовлетворенность населения качеством государственных услуг как индикатор эффективности управления // Социологические исследования. — 2018. — № 12. — С. 67–76.
