Система воинского учета представляет собой фундаментальный элемент обеспечения обороноспособности и безопасности государства, регламентированный Конституцией Российской Федерации, возлагающей на граждан обязанность по защите Отечества [1]. Эффективность функционирования этой системы напрямую зависит от качества правового регулирования и последовательности применения мер государственного принуждения к нарушителям установленного порядка. Административная ответственность за правонарушения в области воинского учета, сосредоточенная в главе 21 КоАП РФ, выступает основным инструментом реагирования на подобные проступки. Ключевое значение для реализации этого инструмента имеет четкое законодательное закрепление и практическое осуществление административно-юрисдикционных полномочий за конкретными органами государственной власти. Речь идет о полномочиях по возбуждению дел об административных правонарушениях посредством составления протоколов, а в установленных случаях — по их рассмотрению и назначению наказаний [8].
Важнейшая роль в этом процессе традиционно отводится органам военного управления, прежде всего военным комиссариатам, а также правоохранительным структурам, в частности органам внутренних дел. Однако правовое регулирование их компетенции отличается сложностью и наличием специальных изъятий, особенно в части привлечения к ответственности таких субъектов, как военнослужащие. Анализ этих полномочий, выявление существующих правовых коллизий и пробелов представляется актуальной научной задачей, решение которой способствует обеспечению законности, единообразия правоприменения и укреплению государственного управления в важнейшей оборонной сфере [6].
Военные комиссариаты, являясь территориальными органами Министерства обороны Российской Федерации, наделены широким спектром полномочий в области организации и ведения воинского учета, призыва граждан на военную службу, а также осуществления контроля за соблюдением соответствующего законодательства. Их административно-юрисдикционная функция вытекает из этой контрольной деятельности и детализируется в административном законодательстве. В отличие от общих положений, закрепляющих лишь некоторые организационные аспекты их работы, конкретные полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях устанавливаются КоАП РФ. Анализ главы 21 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что военные комиссариаты выступают основным органом, уполномоченным документировать факты наиболее распространенных нарушений в данной сфере.
Так, непосредственно должностные лица военных комиссариатов правомочны составлять протоколы по статьям, предусматривающим ответственность за неисполнение гражданами обязанностей по воинскому учету, включая неявку по повестке, несвоевременное сообщение об изменении места жительства, семейного положения, выезде за границу и другие аналогичные проступки. Это полномочие является логическим продолжением их основной функции по организации призыва и ведению учета, поскольку именно военкоматы формируют и направляют гражданам повестки, принимают от них сообщения, ведут персональные дела и, следовательно, первыми выявляют факты неисполнения установленных требований. Указанная компетенция закрепляется в подзаконных актах, определяющих должностные обязанности, например, военного комиссара субъекта Российской Федерации, который организует всю деятельность комиссариата и несет за нее ответственность [8].
Особый интерес представляет вопрос о наличии у военных комиссариатов полномочий по рассмотрению дел и назначению наказаний. Общий анализ КоАП РФ свидетельствует, что такие полномочия предоставлены им в ограниченном объеме. В большинстве случаев составленный военкоматом протокол направляется для рассмотрения в суд. Тем не менее, за некоторыми должностными лицами военных комиссариатов может быть закреплено право рассматривать отдельные категории дел, например, о нарушениях, совершенных руководителями организаций, связанных с военно-учетной работой. Важно отметить, что процессуальная деятельность военных комиссариатов должна строго соответствовать требованиям разделов IV, V КоАП РФ, регламентирующих порядок производства по делам об административных правонарушениях. На практике это порождает вопросы, связанные с обеспечением принципов состязательности и объективности, когда одно и то же учреждение выявляет нарушение, фиксирует его и в отдельных случаях оценивает. Таким образом, военные комиссариаты, обладая ключевыми полномочиями по инициированию административного преследования за нарушения воинского учета, действуют в рамках сложного процессуального взаимодействия с судебными органами, что формирует специфическую модель административной юрисдикции в данной области.
Органы внутренних дел (полиция) как субъект, наделенный широкими контрольными и надзорными полномочиями в сфере общественного порядка, также вовлечены в процесс обеспечения соблюдения правил воинского учета. Однако их роль носит вспомогательный и обеспечительный характер по отношению к деятельности военных комиссариатов. Прямое нормативное закрепление полномочий полиции составлять протоколы по статьям главы 21 КоАП РФ отсутствует, что указывает на производный характер их юрисдикционной активности в этой сфере [9].
Основная функция органов внутренних дел в контексте воинского учета реализуется в двух направлениях. Во-первых, это оперативно-розыскная деятельность, направленная на установление местонахождения граждан, уклоняющихся от воинского учета и призыва. Военные комиссариаты, столкнувшись с фактом неявки гражданина по повестке и отсутствием сведений о его местонахождении, в установленном порядке взаимодействуют с органами внутренних дел для организации розыска. Во-вторых, органы внутренних дел могут выявлять нарушения правил воинского учета в ходе выполнения своих непосредственных обязанностей, например, при проверке документов у граждан, оформлении паспортно-визовых документов или регистрационного учета. Обнаружив такое нарушение, сотрудник полиции не уполномочен самостоятельно составлять протокол по статье 21.5 КоАП РФ, но должен зафиксировать данный факт и передать информацию, а при необходимости и доставленного гражданина, в соответствующий военный комиссариат для проведения процессуальных действий и принятия решения.
Кроме того, законодательство возлагает на органы внутренних дел обязанность по предоставлению в военные комиссариаты сведений, необходимых для ведения воинского учета (например, данных о регистрации граждан по месту жительства и пребывания). Непредставление таких сведений влечет административную ответственность по статье 21.4 КоАП РФ, однако субъектом такого правонарушения выступает уже не гражданин, а должностное лицо соответствующего государственного органа. В подобных случаях процедура привлечения к ответственности также может инициироваться военным комиссариатом. Таким образом, административно-юрисдикционная деятельность органов внутренних дел в области воинского учета носит преимущественно обеспечительный и информационный характер, а их полномочия по самостоятельному составлению протоколов по рассматриваемым составам правонарушений не предусмотрены, что подчеркивает специальный статус военных комиссариатов как главных контролеров в данной сфере [8].
При рассмотрении полномочий по привлечению к ответственности за нарушения воинского учета необходимо учитывать исключительный правовой статус отдельных категорий лиц. Речь идет о военнослужащих, гражданах, призванных на военные сборы, а также сотрудниках правоохранительных органов и иных лицах, имеющих специальные звания (сотрудники Следственного комитета, органов внутренних дел, войск национальной гвардии и др.). Для них законодательством установлен специальный режим административной ответственности, кардинально меняющий компетенцию общих юрисдикционных органов.
В соответствии со статьей 2.5 КоАП РФ [2] указанные лица за совершение подавляющего большинства административных правонарушений, включая нарушения в области воинского учета, несут не административную, а дисциплинарную ответственность. Данная норма является императивной и направлена на поддержание особого порядка подчиненности и субординации, характерного для военной и правоохранительной службы. Это означает, что если правонарушение, предусмотренное главой 21 КоАП РФ, совершено, например, военнослужащим, проходящим службу по призыву или контракту, либо сотрудником органа внутренних дел, стандартная процедура составления протокола должностным лицом военного комиссариата и последующее рассмотрение дела в суде не применяются. Выявленный факт нарушения подлежит оформлению в ином порядке и передаче по месту службы виновного лица для решения вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности в соответствии с дисциплинарными уставами и специальными федеральными законами, такими как Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» [4].
Практическая реализация этой нормы создает сложные процессуальные коллизии. Военный комиссариат, установив факт неявки по повестке или иного нарушения, должен прежде всего удостовериться в статусе лица. Если выясняется, что гражданин является военнослужащим, производство по делу об административном правонарушении не может быть начато либо подлежит прекращению. Однако сам военный комиссариат не обладает полномочиями по привлечению к дисциплинарной ответственности военнослужащих других ведомств или сотрудников полиции. Его функция сводится к направлению соответствующих материалов командиру воинской части или начальнику органа внутренних дел, где проходит службу правонарушитель. При этом, как отмечено в разъяснениях правоприменительной практики, бремя информирования о своем специальном статусе лежит на самом правонарушителе, а умышленное сокрытие такого статуса может быть расценено как злоупотребление правом. Таким образом, полномочия военных комиссариатов и иных органов в отношении специальных субъектов трансформируются из юрисдикционных в информационно-обеспечительные, а центр тяжести ответственности смещается из сферы административного права в сферу дисциплинарного и служебного права, что создает необходимость четкого межведомственного взаимодействия.
Сложившаяся система административно-юрисдикционных полномочий в сфере воинского учета, несмотря на детальную законодательную регламентацию, содержит ряд проблемных аспектов, затрудняющих ее эффективное применение. Одной из таких проблем является неопределенность в разграничении моментов, когда дело подлежит направлению в суд, а когда может быть рассмотрено административной комиссией или должностным лицом в самом военном комиссариате. Отсутствие ясных и единообразных критериев на уровне подзаконного регулирования приводит к различиям в правоприменительной практике в разных регионах, что ставит под угрозу принцип равенства всех перед законом [8].
Другой значимой проблемой выступает процедурная сложность, возникающая при выявлении нарушений, совершенных специальными субъектами. Алгоритм действий должностного лица военного комиссариата, обнаружившего, что не явившееся по повестке лицо является военнослужащим, формально прописан, но его реализация на практике часто сопряжена с бюрократическими задержками, сложностями в установлении точного места службы и налаживании оперативной связи с командованием соответствующей части. Это может приводить к фактической безнаказанности правонарушителя, поскольку дисциплинарное производство в его части инициируется с опозданием или не инициируется вовсе. Более того, санкции, предусмотренные дисциплинарными уставами за подобные проступки, могут оказаться менее строгими, чем административный штраф, установленный КоАП РФ, что создает необоснованное неравенство между обычными гражданами и военнослужащими за совершение тождественных правонарушений [7].
Кроме того, вызывает вопросы эффективность модели, при которой орган, осуществляющий оперативный контроль (военный комиссариат), одновременно выступает и основным субъектом, фиксирующим нарушения. Это требует от должностных лиц военкоматов не только высокой профессиональной квалификации в военно-учетной работе, но и глубоких знаний в области административного процесса, что не всегда достижимо. Отдельного внимания заслуживает вопрос о полномочиях органов внутренних дел. Их полное исключение из круга субъектов, уполномоченных составлять протоколы по делам о «уклонении» от явки по повестке, может быть оправдано с точки зрения специализации, однако в ситуациях, когда сотрудник полиции непосредственно задерживает гражданина, находящегося в розыске за такое нарушение, отсутствие права на составление протокола выглядит процедурным пробелом, усложняющим и затягивающим процедуру привлечения к ответственности [6].
Для решения указанных проблем представляется необходимым комплекс мер. Во-первых, требуется принятие нормативного правового акта Министерства обороны Российской Федерации, детально регламентирующего административно-процессуальные действия должностных лиц военных комиссариатов, включая типовые формы документов и четкие алгоритмы взаимодействия с судами и другими ведомствами. Во-вторых, целесообразно рассмотреть вопрос о внесении изменений в КоАП РФ, предоставляющих сотрудникам полиции, осуществляющим задержание гражданина на основании розыскного задания военного комиссариата, право составлять протокол об административном правонарушении с последующей незамедлительной передачей материалов в военкомат. В-третьих, необходим пересмотр санкций дисциплинарных уставов в части нарушений, аналогичных административным правонарушениям в области воинского учета, для обеспечения принципа соразмерности и эффективности наказания независимо от статуса правонарушителя. Реализация этих предложений будет способствовать оптимизации административно-юрисдикционного процесса, усилению его результативности и укреплению законности в сфере, имеющей первостепенное значение для государственной безопасности [9].
Проведенный анализ позволяет утверждать, что система административно-юрисдикционных полномочий в сфере воинского учета характеризуется сложной, иерархически выстроенной структурой с четко выраженным доминированием военных комиссариатов как органов, специализированных на осуществлении контроля и первичном документировании нарушений. Роль органов внутренних дел является важной, но обеспечивающей, сосредоточенной на розыске лиц, уклоняющихся от учета, и предоставлении необходимой информации. Кардинальное отличие в правовом регулировании наблюдается в отношении специальных субъектов — военнослужащих и приравненных к ним лиц, ответственность которых за аналогичные проступки переводится в дисциплинарную плоскость, что существенно меняет набор процессуальных действий и круг уполномоченных органов. Нормативной основой для разграничения этих полномочий служат положения главы 21 и статьи 2.5 КоАП РФ, а также профильные федеральные законы [7].
Однако действующая модель не лишена недостатков, проявляющихся в проблемах межведомственного взаимодействия, процессуальных пробелах и рисках неравенства в применении санкций. Дальнейшее совершенствование законодательства должно быть направлено на детализацию административных процедур, усиление процессуальных гарантий для граждан, оптимизацию механизмов привлечения к ответственности специальных субъектов и повышение общей эффективности административного принуждения как средства обеспечения незыблемости конституционного долга по защите Отечества. Только при условии четкого, непротиворечивого и практикоориентированного регулирования полномочий государственных органов административная ответственность в области воинского учета сможет в полной мере выполнять свою превентивную и правовосстановительную функции.
Литература:
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.11.2025) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
3. Федеральный закон от 28.03.1998 № 53-ФЗ (ред. от 31.07.2023) «О воинской обязанности и военной службе» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.
4. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 28.12.2024) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2011. № 49 (ч. 1). Ст. 7020.
5. Определение Верховного Суда РФ от 16.07.2019 № 83-АПА19–1 по делу об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 21.5 КоАП РФ // СудАкт.
6. Агапов А. Б. Административная ответственность: учебник для вузов. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Юрайт, 2023. — 511 с.
7. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник для вузов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М.: Норма, 2021. — 800 с.
8. Кикоть В. Я. Военно-административное право (военная администрация): учебник. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020. — 415 с.
9. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России: учебник. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2023. — 680 с.
