Статья посвящена анализу гражданско-правового статуса юридических лиц публичного права в условиях изменения правовой системы и смешения частных и публичных элементов. Рассматриваются исторические предпосылки возникновения института юридических лиц публичного права, включая римское право, а также современные подходы к регулированию их деятельности в России и зарубежных странах. Особое внимание уделяется коллизиям между частным и публичным правом, особенностям правосубъектности, субсидиарной ответственности и участию публичных юридических лиц в гражданском обороте. Отмечены сложности в правовом регулировании, вызванные неясностью статуса таких субъектов и отсутствием единого подхода в судебной практике. Выделяются отличительные черты публичных юридических лиц, их взаимодействие с государственными структурами, а также проблемы, связанные с ограничениями их правоспособности.

Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, гражданско-правовой статус, частное право, публичное право, субсидиарная ответственность, правосубъектность, государственное регулирование, судебная практика, римское право, законодательство.

Исследование гражданско-правового статуса юридических лиц публичного права актуально вследствие сложности экономических отношений, усиления междисциплинарного подхода, смешивания частной и публичной сфер, изменений в правовой системе и неясности правового положения таких субъектов. Разногласия в определении их статуса создают трудности в классификации и установлении полномочий. Эти организации формируют квазимонополистические структуры, а их статус субъектов уголовного права остаётся открытым вопросом. По мнению В. Е. Чиркина, юридическое лицо существует как в частном, так и в публичном праве, охватывая большинство некоммерческих организаций, действующих ради общественного блага совместно с органами власти или оказывающих давление на них. О. А. Ястребов утверждает, что гражданская правоспособность таких лиц зависит от их публично-правовых характеристик, следовательно, изучение данной проблематики должно проводиться преимущественно в рамках административного права [1].

Е. А. Суханов отвергает введение термина «юридическое лицо публичного права», утверждая, что все организации действуют в рамках гражданского оборота на равных условиях, независимо от своего статуса. А. В. Венедиктов соглашается, подчеркивая, что разделение юридических лиц на публичные и частные создаёт ненужную путаницу, так как все они подчиняются нормам гражданского права. Таким образом, даже организации, действующие в общественных интересах и обладающие специальными полномочиями, остаются участниками гражданского оборота наравне с частными структурами [1].

Юридическое лицо публичного права — это государственная организация, выполняющая публичные функции, наделённая особыми полномочиями, имуществом и правами, действующая от имени государства и ответственная за свои действия. Пример — дело № А73–8309/2023, где ФГАУ «Росжилкомплекс» Минобороны привлекли к ответственности за долг по коммунальным услугам. Арбитраж признал злоупотребление правом, учитывая защищённость госимущества и позицию Конституционного суда (№ 23-П от 12 мая 2020). Учёные не пришли к единству мнения о природе ЮЛПП: одни утверждают о ненужности особой категории, другие подчёркивают специфику публично-правовых отношений. Понятие возникло ещё в римском праве, где различали нормы публичного и частного права [2].

И. С. Перетерский выделял защиту частных интересов отдельными лицами, противопоставляя её ограниченному вмешательству государства в публичных отношениях. В. С. Нерсесянц подчёркивал важность римской классификации частного и публичного права, хотя считал, что именно в Новое время сформировалась полноценная правовая система. В. В. Акинфиев акцентировал внимание на регулировании частным правом отношений между индивидуумами и семьями, в отличие от публично-правовых норм, направленных на общее благо римлян и основанных на коллективной воле общества [3].

Санфилиппо отмечал отсутствие абсолютного антагонизма между публичным и частным правом. Понятие юридического лица в Средневековье развивалось медленно под влиянием римского права, хотя практика постепенно расширяла его применение. Первую теорию предложил папа Иннокентий IV в 1245 году, а рост крупных компаний в XVI-XVII веках повысил значимость правового регулирования статуса юридических лиц.

Институт юридически закрепился в XIX веке усилиями немецких юристов, создавших Германское гражданское уложение, которое детализировало статус юридических лиц, основываясь на концепции перенесения физических прав на юридические лица. Разработчики использовали идеи пандецистов и достижения К. Савиньи.

XX век ознаменовался ростом интереса к институту ввиду научно-технического прогресса. Советская система законодательства регулировала деятельность юридических лиц исходя из принципов плановой экономики и централизации управления. До революции российские ученые (Шершеневич, Анненков, Суворов) развивали понятие «юридическое лицо публичного права» [4].

Е. А. Суханов полагает, что понятие юридических лиц публичного права условно и применяется лишь в частных правоотношениях, тогда как В. Е. Чиркин подчеркивает наличие таких субъектов как в частном, так и публичном праве, включая госучреждения, органы власти и некоммерческие структуры, действующие совместно с государством [5].

Позиция вызывает критику О. Ю. Ускова как чрезмерно упрощённая. Правосубъектность юридических лиц публичного права характеризуется строгими законодательными ограничениями гражданских сделок, состава участников и ведения деятельности. Образование таких субъектов возможно исключительно специальным нормативным актом, минуя регистрацию и лицензирование. Юридические лица публичного права осуществляют свою деятельность под контролем государства либо выполняют общественные функции частного происхождения. Основная цель — реализация общественных задач, а не извлечение прибыли. Деятельность строго контролируется законом, имущество находится в собственности государства, распоряжения которым лимитируются. Формирование публичных организаций инициируется государством, в то время как создание частных базируется на учредительных документах. Государство контролирует крупные корпорации, предоставляя субсидии при соблюдении закона, несоблюдение которых наказуемо судебным решением [6].

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа признал условия выдачи субсидий коммунальным службам дискриминационными, поскольку различия в сроках выплат ограничивали равные возможности ведения бизнеса. Высший арбитражный суд РФ осудил службу по тарифам за необоснованную задержку утверждения тарифа на горячую воду, вызвавшую проблемы у предприятия. Президиум Высшего арбитражного суда РФ установил факт убытков у организации, потерявшей право заниматься розничной продажей алкоголя вследствие незаконного приостановления лицензии местной властью [7].

Правоспособность юридических лиц зависит от цели их создания и вида деятельности. Обладатели общей правоспособности — коммерческие организации, имеют право осуществлять любую законную деятельность. Некоммерческие же субъекты обладают специальной правоспособностью, ограниченной уставными целями. Это положение подчеркивается исследователями О. В. Гридневой и В. А. Потоцким, утверждающими индивидуальность и особую природу правосубъектности некоммерческих организаций [8].

Специальная правоспособность характерна для государственных учреждений и некоммерческих организаций, ограничивающих предпринимательскую деятельность ради достижения своей социальной миссии. Ограничения включают запрет на производство химического оружия, необходимость лицензирования фармацевтической деятельности, специфику функционирования госучреждений и унитарных предприятий. Объём гражданских прав публичных юридических лиц осложнён неясностью их правового статуса, особым участием государства в гражданских отношениях, свободой распоряжения средствами государственных корпораций и строго целевым назначением государственной собственности. Коллизии частного и публичного права возникают, например, при заключении банковских вкладов бюджетными организациями и порядке расчётов по инкассо и исполнительному производству. Законодательно приоритет одной сферы права над другой не установлен, решение конфликтов основывается на юридической силе актов и принципе согласования интересов, согласно позиции Конституционного суда РФ [1].

Коллизии правовых норм негативно влияют на правовую систему, права граждан и порядок. Заключение публичных договоров характеризуется обязательностью для организаций, равенством условий для потребителей и возможностью изменений лишь в цене отдельных категорий лиц. Несогласованность Гражданского кодекса и других законов проявляется в разнице между строгими императивными и свободными диспозитивными нормами. Новые законодательные нормы распространяются на старые договоры только при наличии специального указания закона [9].

Участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях регулируется статьями 124–125 Гражданского кодекса РФ, которые устанавливают особый правовой статус таких субъектов, исключающий их признание юридическими лицами. Реализация прав и обязанностей публичных образований осуществляется специально уполномоченными органами государственной власти и местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий. Исполнение договорных обязательств обеспечивается финансовыми ресурсами соответствующих бюджетов, а владение имуществом — государством и муниципальными образованиями через государственные органы и муниципалитеты соответственно. Согласно судебной практике, публично-правовые образования несут самостоятельную ответственность за нарушение договорных обязательств и не вправе перелагать вину на инвесторов или иных участников отношений [10].

При заключении государственных закупок заказчиком выступают органы власти, действующие от лица государства и распорядители бюджетных средств. Судебная практика показывает, что несоблюдение установленных законом процедур делает подобные сделки недействительными. Согласно Гражданскому кодексу РФ, сделки, нарушающие законодательство и затрагивающие общественные интересы, считаются ничтожными, а суд вправе самостоятельно применить последствия их недействительности для защиты общества.

Исследователи отмечают, что суд проверяет сделки публичных правовых компаний (ППК), оценивая риски нарушения интересов общества, угрозу здоровью граждан, обороноспособности государства, экологической безопасности и запретным действиям. Ответственность ППК контролируется специальными нормами закона № 236-ФЗ, регулирующими особый порядок взыскания долгов, обращения собственности и ограничения распоряжения активами. Государство несет дополнительную субсидиарную ответственность по обязательствам созданных им организаций, особенно касательно казённых учреждений, если выделенных бюджетных средств недостаточно для покрытия задолженности.

Верховный Суд РФ в определении от 19 декабря 2022 года отменил решения нижестоящих судов по делу о взыскании долга и пеней за электроэнергию с федерального органа власти, сославшись на неверное толкование ст. 123.22 ГК РФ. Дело направлено на новое рассмотрение. Судебная коллегия Верховного Суда РФ в июле 2024 года подтвердила, что собственник имущества несет субсидиарную ответственность при недостаточности имущества казенного учреждения, независимо от процедуры банкротства. Государство может быть привлечено к такой ответственности только решением суда при доказанности обязательств должника и факта их неисполнения. Ответственность государства по обязательствам бюджетных и автономных учреждений ограничивается случаями возмещения вреда гражданам. Некоторые ученые проводят аналогии между российским институтом субсидиарной ответственности и зарубежными правовыми конструкциями, однако эта позиция не является общепризнанной. Конституционный Суд РФ подтвердил, что субсидиарная ответственность направлена на защиту интересов кредиторов.

Верховный Суд РФ определил сходство между привлечением к субсидиарной ответственности и невозможностью погасить долги, отмечая частое использование судами косвенных доказательств. Законодательство предусматривает иммунитет бюджетных средств и ответственность государственных органов за обязательства казённых учреждений. Современные изменения укрепляют позиции муниципалитета, формируют единую систему власти и улучшают регулирование местного самоуправления, снижая нагрузку на бизнес.

В США и Великобритании инвестиционное право традиционно выступает связующим звеном между частным и публичным правом. До конца 90-х годов прошлого века в законодательстве этих государств отсутствовало понятие «лица публичного права». Вместо этого использовалась категория органов власти — правительственных, местных или общественных, при этом сами органы выступали в качестве юридических лиц, тогда как сама власть оставалась вне рамок правового субъекта.

В Англии и США традиционно используются категории правительственной, местной или общественной власти, которые сами по себе не обладают признаками юридического лица, а действующие от их имени органы признаются юридическими лицами.

Во Франции понятие публично-правового образования заменено терминами «публичная служба» и «публичное учреждение», причем такие образования участвуют исключительно в административно-правовых отношениях.

В Германии существует отдельное понимание публичной службы и публично-правовых образований, включающих различные виды организаций — профессиональные ассоциации, специализированные корпорации, государственные органы, выполняющие экономические функции, национальный банк и другие юридические лица публичного права.

В Грузии принят закон, определяющий юридические лица публичного права, включающий государственные органы, университеты, политические партии и религиозные организации. По мнению О. А. Ястребова, такие лица создаются законом для достижения общественных целей, интегрированы в систему государственного управления и действуют самостоятельно в рамках норм публичного права. Однако некоторые эксперты указывают на недостаточную четкость и отсутствие практической проверки данного законодательства.

Статья 2 Закона Грузии от 28 мая 1999 года определяет юридические лица публичного права как организации, создаваемые правовыми актами и действующие под государственным контролем в политической, государственной, образовательной, культурной и иных публичных сферах.

В. Е. Чиркин подчёркивает наличие множества законов Грузии, регулирующих отдельные государственные учреждения и организации, обладающие статусом юридического лица публичного права, отличающимся от определений Гражданского кодекса.

Предлагается усовершенствовать регулирование путём введения аналогичного института в российское право, что позволит чётче определить формы организаций публичной власти, отделить публичное и частное право, а также закрепить компетенции и ответственность соответствующих органов и хозяйствующих субъектов.

Необходимо создать эффективные механизмы управления публичными юридическими лицами, включающие прозрачные процедуры назначения руководства, контрольные инструменты и меры реагирования на нарушения. Усилить роль Федерального Собрания, предоставив ему право назначать представителей в органы управления организаций, распоряжающихся значительным государственным имуществом. Регистрацию юридических лиц и ведение единого госреестра поручить органам юстиции [6].

Наконец, требуется привести нормативные акты в единую систему, интегрируя положения, касающиеся статуса учреждений, в Гражданский кодекс Российской Федерации.

Литература:

1. Яценко, Т. С. Проблемы гражданско-правового статуса юридических лиц публичного права / Т. С. Яценко // Толкование правовых актов (теоретико-правовой, конституционно-правовой, гражданско-правовой и трудо-правовой аспекты): Сборник научных статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции, Алушта, 12–14 октября 2017 года. — Алушта: Общество с ограниченной ответственностью «Издательство Типография «Ариал», 2017. — С. 140–143.
2. Батова, О. С. Введение в римское право: предмет, структура и источники / О. С. Батова, Ю. В. Перрон, Я. И. Тихонов // Римское право: Учебно-методическое пособие для обучающихся по специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность, квалификация выпускника — юрист (очная форма обучения) / Под общей редакцией О. С. Батовой. — Вологда: Вологодский институт права и экономики Федеральной службы исполнения наказаний, 2022. — С. 9–16.
3. Акинфиева, В. В. Публичное, частное, цивильное и гражданское право: содержание понятий в древнеримских и современных доктринальных источниках / В. В. Акинфиева, С. Г. Воронцов // Вестник Пермского университета. Юридические науки. — 2020. — № 48. — С. 226–247.
4. Бибина, А. В. К вопросу о юридических лицах публичного права / А. В. Бибина // Право. Общество. Государство: сборник научных трудов студентов и аспирантов. Том 9. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский институт (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России)", 2019. — С. 194–197.
5. Чиркин, В. Е. Юридические лица частного и публичного права в бизнесе и некоторых иных хозяйственных отношениях / В. Е. Чиркин // Бизнес. Образование. Право. — 2017. — № 4(41). — С. 256–265.
6. Романовская, О. В. Публично-правовые компании: новеллы в системе юридических лиц / О. В. Романовская // Наука. Общество. Государство. — 2017. — Т. 5, № 1(17). — С. 18–25.
7. Обзор судебной практики по актуальным вопросам применения законодательства об отдельных видах обязательств Утвержден президиумом Арбитражного суда Уральского округа 24.07.2020 // Экономическое правосудие в Уральском округе. — 2020. — № 3(55). — С. 68–80.
8. Потоцкий, В. А. Правосубъектность некоммерческих организаций / В. А. Потоцкий // Молодой ученый. — 2021. — № 11(353). — С. 106–111.
9. Куклин, В. В. Применение принципа свободы договора в гражданском праве / В. В. Куклин // Global and Regional Research. — 2022. — Т. 4, № 4. — С. 99–108.
10. На застройщика нельзя возложить риск невозможности исполнения органом власти обязательств по контракту. — https://www.advgazeta.ru/novosti/na-zastroyshchika-nelzya-vozlozhit-risk-nevozmozhnosti-ispolneniya-organom-vlasti-obyazatelstv-po-kontraktu/?ysclid=mahs3vdv296941503