Референдум как политико-правовой феномен



Референдум, согласно предписаниям основного закона, является высшей формой непосредственной демократии. Тем не менее, в нашей стране на федеральном уровне референдумы практически не проводятся. В статье обращается внимание на важность референдума как политико-правового феномена и трудности, связанные с осуществлением референдумного процесса в России.

Ключевые слова: референдум, непосредственная демократия, вече

Значимость института референдума в системе существующих форм волеизъявления народа невозможно переоценить. Говоря о народовластии как одной из главных характеристик конституционного государства, Б. С. Эбзеев указывает, что в зависимости от форм участия народа в осуществлении государственной власти обычно различают непосредственную демократию и демократию представительную. Непосредственная демократия отличается тем, что сам народ (а не его представители) осуществляет важнейшие государственные функции законодательства и управления, в частности посредством референдума [1, с. 35]. Конституция РФ относит референдум к числу высших форм непосредственной демократии. Уже этот факт заслуживает внимательного изучения данного политико-правового феномена.

Институт референдума все чаще становится инструментом политической борьбы в различных государствах. До сих пор идет бурная дискуссия о легитимности итогов референдумов: в Шотландии по вопросу выхода из состава Соединенного королевства Великобритании, о членстве Великобритании в Европейском Союзе, о вхождении Крыма в состав Российской Федерации и др. Референдумная «лихорадка» продолжает свое движение по странам Европейского Союза. Не так давно был проведен референдум в Новой Каледонии по вопросу отделения от Франции.

Не остались в стороне от референдумного процесса и страны бывшего Советского Союза. Наиболее популярными вопросами, выносимыми здесь на референдум, стали: продление срока полномочий президента (Узбекистан); утверждение новой конституции (Россия, Кыргызстан); изменение формы правления (Армения); статус региона (Донецкая и Луганская области Украины) и др.

В соответствии с Конституцией РФ референдум является высшим непосредственным выражением власти народа. Как справедливо отмечают В. А. Толстик и Н. А. Трусов, «референдум является важнейшим столпом демократически организованного управления, проводником воли народа и именно референдум, как никакой другой институт непосредственного волеизъявления, воплощает идею участия народа в осуществлении власти в реальную действительность» [2, с. 9]. Институт референдума в разных странах имеет не одинаковую ценность. Где-то к нему прибегают весьма часто, а где-то он является лишь демократической «ширмой», прикрывающей фактически авторитарный стиль правления. В последнем случае уместна ассоциация с английской королевой, которая, как известно, «царствует, но не правит».

Истоки референдумного права лежат в первобытном обществе. Т. В. Кашанина отмечает, что «прообразом референдума можно считать собрание взрослых членов общества того далекого периода. Архаика и примитивизм органа управления первобытным обществом, каким являлось собрание взрослых членов, не должны помешать сравнению с реалиями сегодняшнего дня. Напротив, данное сравнение не позволит нам зазнаваться и считать, что наше общественное развитие и управление обществом есть верх совершенства» [3, с. 322].

Собрание взрослых членов первобытного общества существовало практически во всех племенах и являлось их органом управления. В зависимости от преобладающего способа производства или способа добывания продуктов потребления собрания проводились и с определенным субъектным составом. Так, если племя занималось земледелием и скотоводством, то созывались все мужчины и женщины, как непосредственные участники соответствующего способа производства. Если же основным источником пропитания являлась война, то созывались только члены племени, способные носить оружие и участвовать в боевых действиях — войны. Как правило женщины не обладали правом голоса на подобных собраниях.

На Руси прообразом референдума считается вече, проводимые в Новгороде, Пскове, Киеве и др. городах. Согласно Новгородской судной грамоте вече — это орган, объединяющий все элементы политической системы Новгородской республики, к которым относились посадники, тысяцкие, бояре, владыка, князь и другие должностные лица. Кроме того, на нем присутствовали житьи люди, купцы, ремесленники, а также представители всех пяти регионов Великого Новгорода.

В настоящее время выделяют три вида референдума: общенациональный, региональный, местный. В законодательстве Советского Союза референдум существовал в виде конституционной правовой нормы в Конституции СССР 1936 года и был объективирован в формулировке «всенародный опрос». Присутствовал данный правовой институт и во всех последующих конституциях СССР и РСФСР. В Конституции РФ установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

История проведения референдумов в России ведет свое начало с 17 марта 1991 года. Тогда на всесоюзном уровне решался вопрос о сохранении СССР, а на всероссийском — вопрос о введении поста Президента Российской Федерации. На оба вопроса был получен положительный ответ граждан. Специальное законодательство о референдуме было принято в 1990-м году. С момента принятия Конституции РФ общенациональные референдумы в Российской Федерации не проводились. Следует согласиться с И. В. Гранкиным в том, что законодательство, опосредующее вопросы организации референдумов федерального уровня остается невостребованным, а «важнейший канал прямой демократии не используется для решения принципиальных государственных вопросов и для развития политической и правовой культуры граждан РФ» [4, с. 45]. Так, объективная необходимость в проведении референдума ощущалась при решении вопроса о повышении пенсионного возраста. Данное решение принималось кулуарно, без участия широких масс населения. Была лишь имитация на уровне подконтрольных региональных представительных органов, которые проводят в жизнь политику так называемой «партии власти», а также были применены административные ухищрения, направленные на блокирование референдумного процесса [5].

Наиболее востребованным институт референдума оказался на муниципальном уровне. Так, в 2012 году было проведено 165 местных референдума, в 2013–31. Как видно, это уже не единичные мероприятия.

Да, демократия вещь не дешевая, но так было, есть и будет. В развитых демократиях референдумный процесс активно используется, что было продемонстрировано нами ранее. Референдум является, наверное, одним из самых дорогих демократических институтов после института представительной демократии.

Проведение референдумов, не смотря на законодательно закрепленную возможность их проведения, не всегда целесообразно. Так, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает два способа принятия решений о сборе средств самообложения: на местном референдуме и на сходе граждан. Местный референдум — дорогостоящее мероприятие. Чтобы принять решение о сборе средств самообложения в муниципальном образовании, нужно сначала изыскать в местном бюджете финансовые средства на проведение местного референдума. При этом нет никакой гарантии, что население одобрит сбор денежных средств. Поэтому на практике такие референдумы не проводятся. Средства самообложения собирают лишь в небольших поселках, где полномочия представительного органа муниципального образования исполняет сход граждан. Федеральный закон от 5 декабря 2017 г. № 389-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25.1 и 56 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» решил эту проблему, расширив перечень видов муниципальных образований в которых можно проводить сход граждан по вопросам введения и использования средств самообложения [6, с. 15].

Тем не менее остается еще много проблем, связанных с осуществлением референдумного процесса. Соглашаясь с Н. А. Живодровой, отметим, что «недостаточно изученными продолжают оставаться вопросы, связанные с тенденциями развития законодательства субъектов Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации» [7, с. 4]. Для решения обозначенных выше проблем необходимо решить ряд взаимосвязанных и взаимообусловленных задач: изучить историю становления и развития института референдума; исследовать соотношение референдума с другими формами непосредственной демократии; проанализировать референдум как инструмент демократизации общества; исследовать правовое регулирование референдумного процесса на федеральном уровне; проанализировать правовое регулирование референдумного процесса на региональном и муниципальном уровнях; изучить проблемы правового регулирования референдумного процесса и предложить подходы к их устранению.

Референдум — это высшая форма демократии на ряду со свободными выборами. Но ведь выборы никто не отменял, а институт референдума пребывает в стагнации. Очевидно, пришло время еще раз осмыслить необходимость существования референдума и составляющих его процессов. Правовое регулирование референдумного процесса нуждается в дополнительном организационном и содержательном опосредовании.

Литература:

1. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. — М.: Эксмо, 2010 (автор комментария к ст. 1 — Б. С. Эбзеев) — 1056 с.
2. Толстик, В. А. Референдум в России: основы, опыт, критика / В. А. Толстик, Н. А. Трусов // Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2013. — № 24. — С. 9–14.
3. Кашанина, Т. В. Структура права: монография / Т. В. Кашанина. — М.: Проспект, 2014.
4. Гранкин, И. В. Законодательное обеспечение прямой демократии на муниципальном уровне / И. В. Гранкин // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 7. — С. 44–47.
5. Тарасов П. Власть еще раз указала народу на место / П. Тарасов // Иваново Пресс. 2018. 2 нояб. — URL: https://ivpress.ru/referendum-po-pensionnoj-reforme-nakrylsja-mednym-tazom/ (дата обращения 05.11.2018)
6. Чаннов, С. Новации законодательства о местном самоуправлении / С. Чаннов // Практика муниципального управления. — 2018. — № 1. — С. 12–15.
7. Живодрова, Н. А. Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации. Дисс. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Надежда Анатольевна Живодрова. — Пенза, 2006. — 183 с.