Интеграция органов местного самоуправления (МСУ) в единую систему публичной власти актуализировала вопрос об оптимальном объеме государственного вмешательства в дела муниципалитетов [6; 8]. С одной стороны, статья 12 Конституции РФ гарантирует самостоятельность МСУ в пределах его полномочий [1]; с другой — статья 132 устанавливает, что органы МСУ и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения [1; 6; 8].
Обеспечение этого баланса должно достигаться с помощью административно-правовых механизмов контроля и надзора, призванных предотвращать нарушения федерального и регионального законодательства, не подавляя при этом самостоятельную муниципальную инициативу.
Понятие и структура административно-правового механизма контроля
Административно-правовой механизм контроля за деятельностью органов МСУ представляет собой закрепленную нормами права совокупность форм, методов, процедур и полномочий государственных органов, направленных на предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в муниципальной сфере, а также на оценку целесообразности реализации отдельных переданных государственных полномочий [7].
В научной доктрине традиционно разграничивают понятия «контроль» и «надзор» [7]. Надзор (в первую очередь прокурорский) ограничен проверкой строгого соответствия действий и актов органов МСУ требованиям Конституции РФ и законов без вмешательства в оперативную самостоятельность [3; 7]. Контроль (ведомственный, финансовый) допускает проверку не только законности, но и эффективности, целесообразности принимаемых решений (прежде всего при расходовании межбюджетных трансфертов и осуществлении делегированных государственных полномочий) [7].
Сведем данные нашего исследования в таблицу 1.
Таблица 1
Структура контроля и надзора: субъекты, объекты и правовые аспекты
|
Субъект контроля/ надзора |
Основной объект воздействия |
Правовая основа |
Пределы вмешательства |
|
Органы прокуратуры РФ |
Соответствие нормативных правовых актов и действий требованиям закона |
ФЗ «О прокуратуре РФ» [3], статья 77; ФЗ № 131-ФЗ [2] |
Исключительно законность; невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность |
|
Территориальные органы Министерства юстиции РФ |
Муниципальные уставы и акты о внесении изменений в них |
ФЗ № 131-ФЗ [2], ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» |
Проверка законности и соблюдения процедуры принятия устава |
|
Отраслевые органы исполнительной власти (Роспотребнадзор, МЧС и др.) |
Соблюдение обязательных санитарных, противопожарных, технических требований |
ФЗ № 248-ФЗ [4], профильное законодательство |
Проверки строго в рамках согласованных планов или по фактам угроз жизни и здоровью |
|
Органы государственного финансового контроля |
Использование субвенций, субсидий, региональных и федеральных бюджетных средств |
Бюджетный кодекс РФ, законодательство субъектов РФ |
Целевой характер и эффективность расходования выделенных средств |
Основные элементы контрольно-надзорного механизма
Выделяют следующие элементы контрольно-надзорного механизма:
- прокурорский надзор как гарант законности. Органы прокуратуры занимают центральное место в механизме обеспечения единого правового поля [3]. Реализация надзорной функции включает:
проведение правовой экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов на дорегламентной стадии;
вынесение мер прокурорского реагирования: протестов (на противоречащие закону акты), представлений (об устранении нарушений законов, причин и условий, способствующих этим нарушениям), предостережений [3];
обращение в судебные органы с административными исковыми заявлениями о признании муниципальных правовых актов недействующими (глава 21 КАС РФ) [5];
- государственная регистрация муниципальных правовых актов. Превентивный нормоконтроль осуществляется территориальными подразделениями Министерства юстиции РФ при регистрации уставов муниципальных образований. Процедура позволяет отсекать коллизионные и противоречащие федеральному законодательству нормы еще до вступления устава в юридическую силу. Кроме того, ведение региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов обеспечивает систематический юридический скрининг правотворчества на местах;
- проверки соблюдения обязательных требований. Контроль со стороны отраслевых государственных инспекций осуществляется на основании специальных предписаний статьи 77 Федерального закона № 131-ФЗ [2], которая устанавливает повышенные гарантии защиты муниципалитетов от чрезмерного административного давления:
обязательное согласование плановых проверок с прокуратурой субъекта РФ;
периодичность плановых проверок в отношении одного органа МСУ не чаще одного раза в два года [2];
недопустимость установления дублирующих контрольных полномочий различных ведомств.
Проблемы функционирования и правовые коллизии
Несмотря на сформированную нормативную базу, на практике сохраняется ряд нерешенных проблем, вызванных деструктивными факторами:
диспропорция между требованиями надзорных органов и финансовыми ресурсами муниципалитетов. Наиболее частая коллизия возникает, когда контрольные органы обязывают муниципалитет устранить масштабные нарушения (например, построить очистные сооружения, капитально отремонтировать дорожную сеть или школы), не учитывая дефицит местного бюджета. Исполнение предписаний под угрозой крупных штрафов парализует финансирование текущих социально значимых вопросов;
пересечение компетенций контрольно-надзорных органов. На уровне поселений и муниципальных округов нередко проводятся дублирующие проверки одних и тех же объектов (например, проверки состояния гидротехнических сооружений или мест захоронений) со стороны Росприроднадзора, Роспотребнадзора и прокуратуры;
недостаточная оперативность механизмов согласования интересов. Существующий порядок оспаривания предписаний контрольных органов требует отвлечения существенных кадровых ресурсов органов местного самоуправления на судебные разбирательства вместо решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения.
Направления совершенствования правового регулирования
Для повышения эффективности контрольной деятельности и защиты муниципальной автономии целесообразно принять следующие меры:
интеграция риск-ориентированного подхода в отношении публичных субъектов. Необходимо использовать риск-ориентированные инструменты контроля (успешно показавшие себя в рамках проверок по ФЗ № 248-ФЗ [4]) в отношении органов МСУ с градацией интенсивности проверок в зависимости от добросовестности муниципалитета и предшествующей статистики нарушений;
закрепление механизма бюджетной исполнимости предписаний. На уровне федерального законодательства необходимо закрепить норму, обязывающую суды и надзорные органы при установлении сроков исполнения предписаний учитывать финансовые возможности местного бюджета и бюджетный цикл (с возможностью заключения межведомственных соглашений о поэтапном устранении нарушений с привлечением софинансирования из регионального бюджета);
смещение фокуса на предупредительный надзор. Необходимо приоритетно развивать цифровой юридический мониторинг и предварительную экспертизу проектов решений через единые государственные информационные системы, что снизит объем последующего карательного надзора.
Таким образом, административно-правовые механизмы контроля за деятельностью органов местного самоуправления должны служить инструментом правовой интеграции и защиты публичных интересов, а не барьером для развития территорий. Дальнейшее совершенствование контрольно-надзорной деятельности в рамках единой системы публичной власти [6; 8] требует перехода от репрессивно-штрафной модели к партнерскому профилактическому контролю, жестко увязанному с реальной ресурсной обеспеченностью муниципалитетов.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/ (дата обращения 07.09.2026).
- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 07.09.2026).
- Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 07.09.2026).
- Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358750/ (дата обращения 07.09.2026).
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_176147/ (дата обращения 07.09.2026).
- Авакьян, С. А. Местное самоуправление как форма публичной власти: конституционные ожидания и реальные конструкции / С. А. Авакьян. — Текст: непосредственный // Юридический мир. — 2020. — № 1. — С. 15–20.
- Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. — Москва : Юрайт, 2022. — 450 с.
- Гриценко, Е. В. Федерализм и местное самоуправление в свете российской конституционной реформы 2020 года / Е. В. Гриценко. — Текст: непосредственный // Сравнительное конституционное обозрение. — 2020. — № 4 (137). — С. 80–97.
