The article discusses current issues of prosecutorial supervision of the implementation of laws in the implementation of national projects. Based on the analysis of statistical data from the Prosecutor General's Office of the Russian Federation for 2021–2025, the provisions of the organizational and administrative acts of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation and the practice of detecting violations, the object and subject of supervision are clarified, typical violations of laws at various stages of the implementation of national projects are characterized, and proposals for improving oversight activities are formulated. The differentiation of legality and managerial expediency as a criterion for determining the limits of supervision is substantiated.

Keywords: prosecutorial supervision, national projects, execution of laws, rule of law, budget funds, contract system, supervisory support .

Реализация национальных проектов выступает одним из ключевых инструментов достижения национальных целей развития, определённых Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» [7] (далее — Указ № 309). Одновременно продолжается исполнение мероприятий, начатых в рамках Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 [6]. Масштабность задач, значительные объёмы перераспределяемых бюджетных средств и широкий круг участников предопределили отнесение надзорного сопровождения национальных проектов к числу приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры [8; 14; 20].

Между тем приоритетность этого направления опережает его правовую и методическую определённость. Объём поставленных перед прокурорами задач постоянно расширяется, тогда как предмет надзора, пределы полномочий и критерии оценки результативности применительно к данной сфере остаются предметом научной дискуссии. Возникает противоречие: надзор за реализацией национальных проектов ведётся интенсивно, но единое понимание его границ — что именно проверяет прокурор и где заканчивается законность и начинается управленческая целесообразность — пока не выработано. Это противоречие в значительной мере и определяет круг рассматриваемых ниже вопросов.

О практической остроте проблемы свидетельствуют данные прокурорской практики. Только в 2025 г. прокурорами выявлено 37 836 нарушений законов в сфере реализации национальных проектов [21]. По сообщениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации, нарушения фиксируются на всех этапах — от распределения бюджетных средств до приёмки готовых объектов [17]. Столь широкий спектр нарушений требует уточнения теоретических оснований надзора и его организационных форм.

Следует отметить, что долгое время правовой статус национальных проектов характеризовался неопределённостью: Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [3] первоначально не относил их к документам стратегического планирования. Ситуация изменилась с принятием Федерального закона от 13.07.2024 № 177-ФЗ [5], которым национальные проекты прямо включены в систему таких документов. Данное изменение значимо для надзора: оно устраняет неопределённость относительно объекта проверки и распространяет на национальные проекты требования законодательства о стратегическом планировании, исполнение которых становится самостоятельным предметом прокурорской оценки [10].

Финансовую основу реализации национальных проектов образуют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] и ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете, а размещение заказов осуществляется по правилам Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [4]. Именно концентрация значительных бюджетных средств и сложность закупочных процедур превращают национальные проекты в зону повышенного риска нарушений и, как следствие, в приоритетное направление надзора. Поэтому национальные проекты следует рассматривать не только как управленческий механизм, но и как самостоятельный объект правового регулирования, требующий особого внимания при осуществлении надзорной деятельности.

Правовое регулирование прокурорского надзора в рассматриваемой сфере носит многоуровневый характер. Его основу составляют ст. 129 Конституции Российской Федерации, ст. 21 и 22 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» [1] (далее — Закон о прокуратуре), а также приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 (далее — приказ № 192), предметно посвящённый надзору при реализации национальных проектов [8]. Названный приказ расширил круг адресатов надзора до всех участников реализации проектов — от федеральных и региональных органов власти до организаций-исполнителей и получателей бюджетных средств; в литературе эта деятельность рассматривается как самостоятельное направление надзора за исполнением законов [9].

Определение предмета надзора требует, на наш взгляд, разграничения законности и целесообразности. Предмет надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов целесообразно определять как исполнение федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации участниками соответствующих правоотношений, а также соответствие закону издаваемых ими правовых актов [12]. Такой подход позволяет отграничить надзор от оценки управленческой эффективности: прокурор проверяет исполнение закона, а не хозяйственную целесообразность принимаемых решений и не достижение целевых показателей. Такое разграничение принципиально — его несоблюдение ведёт к подмене ведомственного контроля и выходу прокурора за пределы предоставленных полномочий.

Динамика выявляемых нарушений за 2021–2025 гг. неоднородна (табл. 1). С 2021 г. по 2024 г. число нарушений, выявленных при реализации национальных проектов, поступательно увеличивалось — с 61 115 до 91 403, а их доля в общем массиве нарушений выросла с 1,4 до 2,1 %.

Таблица 1

Динамика нарушений законов, выявленных прокурорами при реализации национальных проектов в 2021–2025 гг.

Особого внимания заслуживает строка за 2025 г.: число выявленных нарушений снизилось до 37 836, а их доля — до 0,9 %. Эти данные сложно интерпретировать как прямое свидетельство улучшения законности, поскольку соответствующий временной период пришёлся уже на переход к национальным проектам нового поколения, утверждённым Указом № 309: паспорта проектов формировались и обновлялись, часть мероприятий находилась на начальной стадии, что объективно сузило базу для проверок и изменило порядок учёта. Поэтому показатели 2025 г. напрямую несопоставимы с предыдущими периодами, и снижение отражает прежде всего переходный характер года, а не уменьшение числа нарушений по существу.

Структура нарушений распределяется по проектам неравномерно. Наибольшее их число в 2025 г. пришлось на проекты «Инфраструктура для жизни» (12 885), «Молодёжь и дети» (7048) и «Продолжительная и активная жизнь» (6747) [17]. Концентрация нарушений в инфраструктурном и социальном блоках закономерна: именно эти проекты сопряжены с наибольшим объёмом строительных работ и закупок, то есть с теми процедурами, где риск нарушений традиционно выше.

По характеру нарушения носят стадийный и межотраслевой характер, возникая при распределении и расходовании бюджетных средств, проведении закупок, изменении условий контрактов, строительстве и приёмке объектов. Наиболее распространённую группу образуют нарушения законодательства о контрактной системе: по оценке Д. Ю. Данилова и Н. Д. Бут, на них приходится до 35–40 % всех выявляемых в данной сфере нарушений [11]. К типичным относятся необоснованное изменение существенных условий контрактов после их заключения, приёмка и оплата фактически невыполненных работ, завышение объёмов и стоимости.

В качестве иллюстрации можно привести конкретные примеры. Прокуратурой Карачаево-Черкесской Республики в 2024–2025 гг. установлены факты приёмки невыполненных строительных работ по объектам национального проекта «Образование», повлёкшие ущерб федеральному бюджету свыше 47 млн руб. [19]. По материалам прокурорских проверок в 80 субъектах Российской Федерации возбуждались уголовные дела, общее число которых превысило 500 [18]. Подобные случаи подтверждают, что наибольший ущерб причиняется на стадии исполнения и приёмки контрактов, что и определяет точки приложения надзорных усилий прокуроров.

Особенности анализируемой поднадзорной сферы — межотраслевой характер правоотношений, множественность объектов и непрерывность реализации проектов — обусловливают потребность в модели непрерывного надзорного сопровождения. Такая модель предполагает риск-ориентированный мониторинг, персональное распределение ответственности прокурорских работников, межведомственный обмен информацией и использование материалов органов финансового контроля, прежде всего Счётной палаты Российской Федерации [11]. Тогда как результативность должна определяться не количеством актов реагирования, а реальным устранением нарушений и возмещением причинённого ущерба.

Из этого следует, что оценка работы прокуроров не должна сводиться только к количественным показателям. Рост числа внесённых представлений или принесённых протестов сам по себе не свидетельствует об эффективности надзора; ключевым критерием выступает фактическое восстановление законности — отмена незаконных актов, устранение нарушений, возмещение ущерба бюджету [13]. Этот вывод согласуется с позицией, согласно которой статистические показатели отражают активность, но не итоговый результат надзорной деятельности [16].

На основе вышеизложенного представляется обоснованным предложить ряд направлений совершенствования надзора. Прежде всего целесообразно конкретизировать в приказе Генерального прокурора Российской Федерации № 192 полномочия прокуроров на подготовительном, основном и завершающем этапах реализации проектов, что обеспечит системность сопровождения [8]. Наряду с этим необходимо обеспечить прокурорам доступ к государственным информационным системам управления проектной деятельностью для своевременного выявления отклонений, а также шире использовать предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25 ¹ Закона о прокуратуре) в превентивных целях, что позволяет предотвращать нарушения на стадии их подготовки и снижать объём ущерба. Отдельного внимания заслуживает разработка методик проверок с учётом специфики отдельных проектов и характерных для них нарушений [15].

Указанные меры имеют то ограничение, что расширение доступа к информационным системам и превентивных полномочий не должно приводить к вмешательству прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов и подмене иных контролирующих органов. Поэтому конкретизация полномочий должна сопровождаться чётким закреплением пределов надзора, удерживающих его в рамках проверки законности.

Проведённый анализ позволяет вернуться к исходной гипотезе о противоречии между интенсивностью надзора и неопределённостью его границ. Разрешение этого аспекта требует четкого размежевания законности и целесообразности: предметом надзора является исполнение законов участниками реализации национальных проектов и соответствие закону издаваемых ими актов, но не оценка управленческой эффективности. Именно в этих пределах, на наш взгляд, надзор сохраняет собственную правовую природу и не подменяет ведомственный контроль.

Практическим следствием станет окончательное закрепление смещения акцента с количественных показателей реагирования на реальное устранение нарушений и непрерывность надзорного сопровождения проектов нового поколения начиная с этапа их формирования. За рамками настоящей статьи остаётся детальная разработка методик проверки отдельных национальных проектов, что составляет самостоятельную задачу дальнейших исследований.

Литература:

1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 1995. — № 47. — Ст. 4472.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
3. Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 26 (ч. I). — Ст. 3378.
4. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
5. Федеральный закон от 13.07.2024 № 177-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»» // Официальный интернет-портал правовой информации (pravo.gov.ru), 15.07.2024.
6. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» // Собрание законодательства РФ. — 2018. — № 20. — Ст. 2817.
7. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» // Собрание законодательства РФ. — 2024. — № 20. — Ст. 2584.
8. Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов: приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 // Законность. — 2019. — № 5.
9. Борисенко Е. А. Деятельность прокуратуры по надзору за исполнением законов при реализации национальных проектов // Искусство правоведения. — 2024. — № 3. — С. 25–34.
10. Бухвальд Е. М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. — 2019. — № 2 (132). — С. 50–54.
11. Данилов Д. Ю., Бут Н. Д. Обеспечение законности в сфере реализации национальных проектов средствами прокурорского надзора // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. — 2021. — № 1 (81). — С. 12–18.
12. Добрецов Д. Г. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. — 2022. — № 5 (91). — С. 33–37.
13. Дубовиченко Е. Е., Кравцова О. В. Понятие и пути повышения эффективности прокурорского надзора // Молодой ученый. — 2024. — № 3 (502). — С. 359–361.
14. Нухова Л. С. Прокурорский надзор как важнейшее условие для успешной реализации национальных проектов // Молодой ученый. — 2025. — № 10 (561). — С. 116–119.
15. Рябова П. А. Актуальные вопросы прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национального проекта «Демография» // Интерактивная наука. — 2023. — № 2 (78).
16. Ульянов В. С. Реализация приоритетных национальных проектов: новое в практике прокурорского надзора // Законность. — 2012. — № 11 (937). — С. 20–21.
17. Надзор за состоянием законности в сфере реализации национальных проектов // Генеральная прокуратура Российской Федерации: [сайт]. 10.07.2024. URL: https://epp.genproc.gov.ru/ru/web/gprf/mass-media/news?item=96226976 (дата обращения: 08.04.2026).
18. В 80 регионах России возбуждено более 500 дел из-за нарушений при реализации нацпроектов // ТАСС: [сайт]. 18.07.2023. URL: https://tass.ru/proisshestviya/18835527 (дата обращения: 23.07.2025).
19. Надзорное сопровождение реализации национальных проектов // Прокуратура Карачаево-Черкесской Республики: [сайт]. 27.02.2025. URL: https://epp.genproc.gov.ru/ (дата обращения: 08.04.2026).
20. Выступление Генерального прокурора Российской Федерации И. В. Краснова на расширенном заседании коллегии по итогам работы органов прокуратуры за 2023 год // Генеральная прокуратура Российской Федерации: [сайт]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=80942119 (дата обращения: 08.04.2026).
21. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации // Генеральная прокуратура Российской Федерации: [сайт]. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/activity/statistics (дата обращения: 08.04.2026).