В настоящее время стоит объективно признать, что энергетический рынок играет важнейшую роль в экономике России, а это, в свою очередь, подталкивает государство на более тщательное экономическое и правовое регулирование общественных отношений в этой сфере и одним из инструментов такого регулирования является лицензирование, позволяющее установить обязательные требования к участникам рынка, обеспечить контроль их соблюдения и тем самым минимизировать риски для потребителей, энергетической безопасности и устойчивости функционирования инфраструктуры [3, с. 268].

Стоит отметить, что положения Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании) в п. 1 ст. 12 устанавливает закрытый перечень видов деятельности, требующих лицензии. В настоящее время таких видов деятельности насчитывается 55, на которые распространяет свое действие Закон о лицензировании. В то же время в п. 2 ст. 1 Закона о лицензировании установлены виды деятельности хоть и требующие лицензии, но выведенные из-под действия этого закона, поскольку вопрос лицензирования регулируется иными специальными нормативными правовыми актами. К таким видам деятельности относятся, например, деятельность по использованию атомной энергии (подп. 1 п. 2 ст. 1), деятельность по пользованию недрами (подп. 15 п. 1 ст. 1) [1, с. 960].

В этой связи лицензирование в сферах использования атомной энергии и пользования недрами следует рассматривать как обязательный специальный режим допуска, установленный отраслевыми законами, а не как процедуру по общим правилам, что предусмотрено положениями Закон о лицензировании.

Значение данной деятельности настолько велико для государства, что требует более жесткого контроля, а потому осуществление данной деятельности без лицензии исключено, а нарушение данного правила может повлечь привлечение лица к ответственности вплоть до уголовно-правовой.

А. И. Грищенко верно подмечает, что в энергетике лицензирование выступает не просто как «формальный допуск», а как ядро активного публичного регулирования [2, c. 30].

В этой связи лицензирование стоит рассматривать не как очередную административную процедуру, а как механизм правовой защиты публичных интересов.

Так, согласно п. 1 ст. 26 Закона об атомной энергии под лицензией понимается документ, который подтверждает право на осуществление определенных видов деятельности при условии обеспечения безопасности их осуществления. Виды деятельности поименованы в п. 4 ст. 26 Закона об атомной энергии. Например, это деятельность по размещению, сооружению, эксплуатации и выводу из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ и т. д. Лицензия должна содержать указание на владельца лицензии, требования и условия, необходимые в целях обеспечения безопасности выполнения работ, а также срок действия лицензии. На разные виды деятельности по использованию атомной энергии может быть выдана 1 общая лицензия.

В ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах» (далее — Закон о недрах) содержатся положения о лицензировании деятельности по пользованию недрами. Недра являются народным достоянием, поэтому лицензирование и тщательный контроль являются одними из принципов недропользования. Согласно п. 1 ст. 11 Закона о недрах лицензией признается специальное государственное разрешение на пользование недрами. Лицензия имеет строго определенную форму, скрепленную печатью и содержащую определенный набор информации; форма утверждена приказом Минприроды России № 782, Роснедр № 13 от 25.10.2021 «Об установлении формы лицензии на пользование недрами и порядка оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование недрами» (далее — Приказ № 782/13). Лицензия обязательно должна содержать границы участков, в рамках которых предоставляется право использования недр, а также иные данные и сведения, установленные в п. 1 ст. 12 Закона о недрах. Как и в случае с лицензиями по использованию атомной энергии, одна лицензия по пользованию недрами может быть выдана на осуществление нескольких видов деятельности по недропользованию.

Приказ № 782/13 детально регулирует порядок получения лицензии, выступая административным регламентом предоставления соответствующей государственной услуги. Допускается переоформление лицензии на иное лицо, если, напр., произошло отчуждение права на использование недр в рамках гражданских правоотношений сторон. В то же время лицензирование с точки зрения правового содержания лицензия носит строго адресный, персонифицированный характер, в связи с чем не допускается наследственное правопреемство в лицензионных отношениях по недропользованию.

Таким образом, общий Закон о лицензировании определяет правовой каркас, однако в энергетике данные сегменты выведены в специальный режим из-за опасности и значимости, то есть требуются иные подходы в регламентации лицензирования.

В то же время существует проблема, что специальные режимы лицензирования расположены в разных отраслевых актах и разных подзаконных актах и по этой причине границы требований и процедур размываются и не всегда становятся понятными участниками соответствующих правоотношений, это также приводит к росту дискреции органов публичной власти, что также создает риски злоупотребления своими полномочиями.

Р. Д. Цурановой отмечает проблему отсутствия четкости в законодательном регулировании процедуры рассмотрения документов при предоставлении права пользования недрами, а это в свою очередь создает возможность для злоупотребления со стороны органа власти, а потому в законодательстве должны быть отражены четкий и исчерпывающий перечень оснований для отказа» [4, с. 95].

То есть участники правоотношений сталкиваются не с предсказуемым режимом, а с «лабиринтом» из разного массива нормативных актов. В этой связи стоит собрать обязательные лицензионные требования в энергетической сфере либо в рамках единого нормативного акта, либо отразить в соответствующем реестре.

Литература:

1. Ахтямов А. М. К вопросу о соотношении разрешения и лицензии // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права (Сорокинские чтения): Сборник статей по материалам международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 24 марта 2023 года / под ред. А. И. Каплунова. — Санкт-Петербург: Санкт-Петербургский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2023. — С. 959–962
2. Грищенко А. И. Государственное регулирование атомной энергетикой: правовые проблемы //Энергетическое право. — 2006. — №. 1. — С. 23–33.
3. Тарба Ш. В. Сравнительно -правовой анализ лицензирования деятельности в области использования атомной энергии в Российской Федерации и зарубежных государствах / Ш. В. Тарба, С. Ю. Канарейкин // Вестник Московского университета МВД России. — 2015. — № 6. — С. 267–272.
4. Цуранова А. И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых. — Москва: Проспект, 2017. — 112 с.