Достаточное число нормативных актов оперирует термином «публичная власть». Так в ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» дано понятие «единой системы публичной власти» [5], неоднократно этот термин использован в Конституции РФ [1], в наименовании ряда нормативных актов [2, 3, 4].

Однако ни в одном из названных нормативных актов нет официального толкования, что представляет собой «публичная власть», как это понятие соотносится с понятиями «государственная власть», «муниципальная власть» и т. д.

По этой причине мы вынуждены обратиться к доктрине.

Формальной логикой были выработаны следующие цели формулирования определения любого понятия:

«а) четко отделить класс определенного типа предметов от других;

б) выявить их специфическое содержание, т. е. совокупность существенных и отличительных признаков, которые присущи их элементам» [11, с. 35].

С учетом этого, понятие «публичная власть» имеет своей функциональной необходимостью содержать такие элементы, которые позволили бы нам отграничить публичную власть от иных видов власти. Поэтому далее, исследуя представленные в доктрине определения, мы будем выявлять из них основные конститутивные признаки, чтобы в последующем их систематизировать.

Если анализировать развитие доктрины в исследуемой сфере в историческом контексте, то в работах XVI–XX веков мы не увидим комплексных исследования публичной власти как самостоятельного явления. Ученые указанного периода оперировали в большинстве случаев понятием «государственная власть» и их внимание было сосредоточено на вопросах принципа разделения властей.

Видится, что именно развитие теории разделения властей привело в дальнейшем к становлению понятия «публичная власть» как самостоятельного явления. Так Л. В. Плевако справедливо отмечает, что «…теория разделения властей — необходимая составная часть учений о правовом государстве, и в идейно-политической борьбе XVII-XIX вв. она противопоставлялась абсолютистским доктринам, концепциям единовластия…генезис теории разделения властей связывается с возникновением политико-правовых теорий Нового времени, прежде всего, в Англии» [19, с. 335].

Основоположниками концепции разделения властей признаются Дж. Локк [12, с. 135] (XVII в.) и Ш. Монтескье [15, с. 143] (XVIII в.).

Основание учения Дж. Локка о разделении властей заключается в договорной теории происхождения государства, сторонником которой он был. Поэтому мотивы и обоснование необходимости разделения властей Дж. Локк видел в том, как указывает М. У. Абукарова, чтобы «…политическая власть соответствовала своему договорному назначению и не превратилась в абсолютную монархию, необходимо соответствующее разделение властей на законодательную, исполнительную и федеративную» [8, с. 149].

Концепция разделения властей, предложенная Ш. Л. Монтексье, основана на идее необходимости обеспечения свободы. Ш. Л. Монтескье считал, что обеспечение свободы возможно лишь путем принятия посредством народного представительства законов, поскольку законы, принятые без участия народа свободы для последнего, обеспечить не могут [14, с. 122].

Ш. Л. Монтескье предполагал разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную [15, с. 147]. Как видно, в отличии от Дж. Локка, Ш. Л. Монтескье отделяет и судебную власть, а не относит ее к исполнительной.

Однако ни Ш. Л. Монтескье, ни Дж. Локк не затрагивали в своих учениях вопросов вертикального разделения государственной власти, о принципиальной возможности такого разделения, о соотношении государственной и местной власти.

В России в этот же период также не обнаружено исследований публичной власти.

Основоположником необходимости установления принципа разделения властей стал М. В. Сперанский в своем труде «План государственного преобразования» [18, с. 22]. В названном труде М. В. Сперанский предполагал установить принцип разделения властей в контексте сохранения самодержавия монарха [18, с. 22]. Однако в наибольшей степени принцип разделения властей был описан Н. М. Муравьевым. Как отмечает Ю. К. Краснов «…В четкой форме идеи разделения властей были отражены в конституционном проекте Н. М. Муравьева…согласно проекту Муравьева формой государства признавалась конституционная монархия. Законодательная власть передавалась Народному Вече, исполнительная — наследственному монарху, судебная — Верховному судилищу, таким образом, власть монарха предлагалось значительно ограничить…» [10, с. 5].

В работах отмеченных ученых также не содержится каких-либо положений о вертикальном разделении государственной власти, о понятии публичной власти.

Некоторое положение, претендующее на анализ явления публичной власти, содержится в известном учебнике Г. Ф. Шершеневича «Общая теория права»: «…так как государственная власть есть высшая власть, то, очевидно, она едина: двух высших властей не может быть. Из этого обнаруживается новое свойство государственной власти — ее неделимость. Государственная власть всегда одна и по существу своему не может допустить конкуренции другой такой же власти в отношении тех же лиц на пространстве той же территории…». [23, с. 196]. Однако, учитывая последующие рассуждения автора, процитированная положение направлено показать несостоятельность идеи разделения властей и, судя по всему, вопросов публичной власти не касается.

В советский период термин публичная власть также не был подвергнут содержательному исследованию. Правовое регулирование того времени вовсе не содержало такого термина, ограничиваясь лишь термином «государственная власть». Как верно отмечает Ш. С. Сурхайханов «…советская правовая доктрина, следуя марксистским идеям, фактически отождествляла публичную власть с государственной властью Советского государства…» [21, с. 20].

Наконец лишь в современный период стали появляться предметные исследования, посвященные содержанию понятия «публичная власть».

Так В. В. Рачинский в своей диссертации в 2003 году предложил публичную власть понимать в качестве «…институционализированной легальной социальной власти, реализующей артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащей цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением…» [20, с. 145].

Видится, что такое определение не вполне точно, так как оно не отражает ни специфики вертикального разделения власти (на государственную и муниципальную), ни особенностей и имманентно присущей публичной власти горизонтального разделения (принцип разделения властей).

Также кажется неверным достаточно общее указание, что публичная власть существует в рамках «любого» территориального сообщества. Публичная власть возможно только в пределах государства и его публичных образований. Публичная власть, как таковая, отсутствуют в рамках, например, международных образований в виде содружеств, союзов, объединений, ввиду не свойственности международным отношениям признаков подчинения, принудительности и т. п.

В. А. Черняева предлагает определять публичную власть, как единую систему органов: «…под публичной властью в России понимается единая система органов (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов, а также вся совокупность органов местного самоуправления)…» [22, с. 15].

Видится, что такой подход не вполне верный, поскольку понятие «публичная власть» и «структура публичной власти» нетождественные. Структура публичной власти показывает лишь организационную ее сторону, а именно то, какие органы государственной и муниципальной власти составляют публичную власть. Соответственно, предложенное определение отражает лишь один из характерных признаков публичной власти.

Более того, определение системы публичной власти, как перечня государственных и муниципальных органов, хотя и соответствует ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации», но не вполне соответствует фактически сложившейся системе субъектов, наделенных властными полномочиями. Система органов, осуществляющих публичную власть, составляет механизм публичной власти, а система публичных государственных учреждений, не являющихся государственными органами, но осуществляющими отдельные властные полномочия, составляют аппарат такой власти.

Например, в предложенной законодателем системе не указан народ, как носитель суверенитета и единственный источник власти, осуществляемой им посредством прямой и представительной демократии. Также не учтены так называемые «юридические лица публичного права», а именно различные государственные компании [5] и корпорации [4], которые наделены властными полномочиями в области контроля, административных деликтных отношений.

Аналогичная позиция отмечена А. Н. Муращкинцевой «…очевидно, что при определении системы публичной власти законодателем упущен ряд субъектов, наделенных публично-властными полномочиями, что не соответствует правовой действительности и искажает представление о сложившейся в России системе органов управления. Более того, не стоит забывать, что в правовой доктрине формы публичной власти выходят за рамки государственной и муниципальной власти…» [16, с. 25].

В тоже время, определение понятие публичной власти должно отражать природу и специфику взаимодействия ее структурных единиц, в первую очередь, с точки зрения вертикального разделения. Речь здесь идет о соотношении и взаимодействии государственной и муниципальной власти, что наиболее точно было описано Н. С. Бондарем: «…местное самоуправление может и должно развиваться в органическом единстве с системой государственно-властного управления для выполнения социальной функции государства, распределяемой между всеми уровнями публичной власти на началах совместности и субсидиарности…» [9, с. 69].

Соответственно, для определения понятия «публичной власти» одного только перечисления всех властных субъектов недостаточно.

С точки зрения описания природы публичной власти одно из наиболее точных определений было дано Н. С. Малютиным: «Публичная власть — форма социальных отношений, выражающаяся в самоорганизации народа в целях управления своими делами (достижения общественного блага, реализации общего интереса) посредством принятия общеобязательных решений и использования специализированных механизмов и процедур как непосредственно, так и через специально формируемую систему органов…». [13, с. 4].

Схожее определение дано Новичковым И. В., Штанулиным Д. С., Алексеевым В. С. «…публичная власть представляет собой способ организации принятия и реализации коллективных легитимных и легальных решений, посредством совокупности органов власти различных уровней, чья деятельность отражается в действиях и нормативных актах, основывающихся на публичном интересе, в территориальном публичном коллективе с помощью методов принуждения и убеждения…» [17, с. 121].

Предложенные определения достаточно схожи с определением «государственной власти», предлагаемым в общей теории права. Например, Г. Г. Шмелёва под государственной властью понимает «…способность государства с помощью определенных средств подчинять своей воле поведение субъектов, находящихся на его территории…» [24, с. 2]. Однако видится, что в этом нет ошибки.

Любой вид власти, будь то социальная или публичная, свойственно подчинение поведения одних субъектов воле других субъектов. Отличны лишь формы и способы достижения такого подчинения. Соответственно, этот признак будет совпадать, как для государственной, так и для публичной власти. Однако отличие будет заключаться в субъектах и формах ее осуществления, поскольку понятие публичной власти шире, чем понятие государственной власти.

Государство как особая территориальная форма организации политической власти, являясь социальным явлением, очевидно, также воздействует на те или иные сферы общественной жизни, достигает обозначенных целей, выполняя определенные функции. Осуществление этих функций возможно только лишь при наличии возможности влиять на поведение лиц в государстве. Такое влияние осуществляется посредством государственной, муниципальной власти, власти народа, юридических лиц публичного права, что в совокупности и представляет собой публичную власть.

С учетом изложенного, можем прийти к следующим выводам:

Публичная власть как самостоятельное явление стало предметом специальных исследований только к концу XX и началу XXI века. Отечественные и зарубежные ученые XIX и более поздних столетий в большей мере посвящали свое внимание вопросам государственного устройства с точки зрения вертикального разделения, оставляя без внимания вопросы горизонтального разделения;

С учетом исследованных подходов, можем предположить следующее определение термина «публичная власть»: способ организации общества, посредством которого обеспечивается выполнение функций государства через единую систему властных субъектов: народа, органов государственной власти (федерального и субъектового уровней), юридических лиц публичного права, муниципальной власти.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.) (с учетом изменений, внесенных ФКЗ от 4 октября 2022 г. № 5-ФКЗ, ФКЗ от 4 октября 2022 г. № 6-ФКЗ, ФКЗ от 4 октября 2022 г. № 7-ФКЗ, ФКЗ от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ) // «Российская газета» от 25 декабря 1993 г. № 237.
2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // «СЗ РФ». 16.03.2020. № 11. Ст. 1416.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «СЗ РФ». 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
4. Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О государственной корпорации развития «ВЭБ.РФ» // «СЗ РФ» 28.05.2007. № 22. Ст. 2562.
5. Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «СЗ РФ» 20.07.2009. № 29. Ст. 3582.
6. Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» // «СЗ РФ». 14.12.2020. № 50 (часть III). Ст. 8039.
7. Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // «СЗ РФ». 27.12.2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.
8. Абукарова М. У. Политико-правовое учение Джона Локка в зеркале времени // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2015. № 2. С. 148–150.
9. Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. 592 с.
10. Краснов Ю. К. Принцип разделение властей в России: теория и практика // Право и управление. XXI век. 2005. № 1. 15 c.
11. Логика и аргументация для юристов: учебник для вузов / Н. В. Михалкин. — 5-е изд., перераб. и доп. Москва: Издательство Юрайт, 2024. 365 c.
12. Локк Дж. Сочинения в трех томах: Т. 3.- М.: Мысль, 1988. (Филос. Наследие. Т.103). 668 с.
13. Малютин Н. С. Публичная власть // СПС КонсультантПлюс. 2025. 4 с.
14. Мелконян А. А. Концепция разделения властей Ш. Л. Монтескье и ее практическая реализация (на примере Соединенных штатов Америки) // Инновационная наука. 2017. № 4–4. С. 122–124.
15. Монтескье Ш. Л. О духе законов / Перевод А. Матешука. М.: Мысль, 1999. 273 с.
16. Мурашкинцева А. Н. К вопросу о соотношении понятий «механизм государства» и «система публичной власти» // Государственная власть и местное самоуправление. 2023. № 8. С. 22–27.
17. Новичков И. В., Штанулин Д. С., Алексеев В. С. Понятие публичной власти и ее система // Образование и право. 2023. № 12. С. 117–121.
18. План государственного преобразования графа М. М. Сперанского.М., 1905. 359 с.
19. Плевако Л. В. Принцип разделения властей: история и современность // Вестник МГТУ. 2003. № 2. С. 335–339.
20. Рачинский В. В. Публичная власть как общеправовая категория: Теоретико-прикладной аспект. Дисс. к.ю.н. Башкирский государственный университет. Екатеринбург. 2003. 195 с.
21. Сурхайханов Ш. С. Эволюция понятия «публичная власть» в отечественной правовой доктрине // Евразийская адвокатура. 2025. № 1 (72). С. 19–24.
22. Черняева В. А. Понятие и правовая природа публичной власти в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2024. № 4. С. 13–16.
23. Шершеневич Г. Ф. Избранное: В 6 т. Т. 4 включая Общую теорию права / Вступ. слово, сост.: П. В. Крашенинников. — М.: Статут, 2016. 496 с.
24. Шмелева Г. Г. Словарь терминов по теории государства и права. Крф РГУП. Симферополь. 2023. 9 с.