Эволюция системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации в постсоветский период в значительной степени связана с поиском оптимальной модели распределения ответственности и ресурсов между различными уровнями публичной власти. Социальная сфера, включающая в себя образование, здравоохранение, социальное обслуживание, поддержку семьи и детства, традиционно представляет собой область наиболее тесного взаимодействия государства и общества, где реализуются конституционные гарантии. Процесс децентрализации в этой области не является линейным и однозначным; он отражает общие тенденции развития российского федерализма и местного самоуправления, испытывая на себе влияние политических, экономических и демографических факторов.

С теоретической точки зрения децентрализация в социальной сфере предполагает не просто административное перераспределение функций, но и повышение гибкости управления, адаптации услуг к местным условиям, усиление подотчетности органов власти непосредственно перед населением. Однако на практике передача полномочий часто сопровождается сохранением жесткого нормативного регулирования со стороны федерального центра, а также хроническим дефицитом финансовых средств на субнациональном уровне. В результате формируется своеобразная гибридная модель, сочетающая элементы децентрализации исполнения с централизацией установления стандартов и правил.

Настоящая статья ставит целью анализ этой модели, исследуя правовые рамки, установленные для разграничения полномочий, выявляя основные проблемы их практической реализации и оценивая влияние сложившегося распределения ответственности на эффективность управления социальной сферой. Такой анализ позволяет понять не только формально-юридическую конструкцию российского социального государства, но и реальные механизмы принятия решений и обеспечения социальных прав граждан на региональном и муниципальном уровнях.

Конституция Российской Федерации закладывает базовый принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, косвенно затрагивая и сферу совместного ведения, к которой отнесены общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, а также координация вопросов здравоохранения, социальная защита [1]. Данная конституционная формулировка создает широкое правовое поле для конкретизации через федеральное законодательство. Важно отметить, что Конституция не содержит детализированного перечня социальных полномочий муниципальных образований, указывая лишь, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, а также может наделяться отдельными государственными полномочиями [там же]. То есть, исходная конституционная модель предполагала, что конкретное наполнение социальных функций каждого уровня власти будет определяться развивающимся законодательством, что и предопределило динамичный, а зачастую и противоречивый характер последующего нормотворчества.

Фундаментальную роль в закреплении распределения социальных обязательств сыграл Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В его редакциях последовательно уточнялся перечень полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, финансируемых за счет средств региональных бюджетов. В социальной сфере к таким полномочиям были отнесены, в частности, социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, семей с детьми, а также организация и осуществление региональных программ в области социальной защиты населения [2]. Данный закон стал основным инструментом делегирования социальной ответственности на региональный уровень, хотя за федеральным центром сохранилась функция установления основ правового регулирования, включая определение категорий граждан, имеющих право на поддержку, и основных видов социальных услуг.

Не менее значимым для формирования современной модели управления социальной сферой стал Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Этот законодательный акт детализировал разграничение полномочий именно в области социального обслуживания. К полномочиям федеральных органов власти он отнес установление основ государственной политики и правового регулирования, утверждение примерных перечней социальных услуг, методическое обеспечение деятельности, включая ведение федерального реестра поставщиков и получателей социальных услуг [3].

Фактически, федеральный центр сохранил за собой нормотворческую и контрольно-надзорную функции. В свою очередь, к полномочиям органов власти субъектов Федерации закон отнес уже непосредственную организацию социального обслуживания на своей территории: утверждение регионального перечня социальных услуг, которые не могут быть ниже федерального примерного перечня; определение порядка предоставления социальных услуг; признание граждан нуждающимися в социальном обслуживании; ведение регионального реестра поставщиков и получателей услуг; осуществление контроля в данной сфере [3].

В целом, на субъекты Федерации была возложена основная нагрузка по практической реализации социальной политики, включая принятие ключевых административных решений и обеспечение функционирования сети учреждений социального обслуживания.

Отдельного рассмотрения требует вопрос о положении муниципальных образований в этой системе. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения как поселений, так и муниципальных районов (городских округов) участие в профилактике безнадзорности несовершеннолетних, поддержку общественных объединений инвалидов, создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры, развитие физической культуры и массового спорта [4].

Непосредственно к социальному обслуживанию данный закон изначально имел опосредованное отношение, однако позднейшие поправки позволили передавать муниципальным образованиям отдельные государственные полномочия субъектов Федерации в этой области на основе специальных законов субъектов и предоставления субвенций. В результате на муниципальный уровень, особенно в сельской местности и малых городах, часто ложится задача непосредственного предоставления социальных услуг населению, хотя формальная ответственность за организацию системы и ее финансирование остается за регионом. Такое расслоение создает дополнительные управленческие сложности и требует четкой координации между региональными и местными органами власти.

Провозглашенное законодательством перераспределение социальных полномочий в полной мере обнаруживает свою противоречивость при анализе финансовых механизмов, обеспечивающих их реализацию. Теоретически принцип бюджетного федерализма предполагает, что объем расходных обязательств каждого уровня власти должен соответствовать объемам доходных источников, закрепленных за этим уровнем бюджетной системы. Однако в социальной сфере это соответствие зачастую носит декларативный характер. Формально основные социальные обязательства, переданные на уровень субъектов Федерации, должны финансироваться за счет собственных доходов региональных бюджетов, а также за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из федерального бюджета.

Бюджетный кодекс Российской Федерации закрепляет, что оказание государственных социальных услуг является расходным обязательством субъекта Федерации [5]. Однако определение объема и качества этих услуг, а также контингента получателей во многом задается федеральными стандартами и законами, что создает ситуацию, когда регион обязан нести расходы, размер которых он не может самостоятельно контролировать в полной мере.

Это противоречие особенно ярко проявляется в контексте так называемых «нефинансируемых мандатов» — законодательно установленных обязательств, не обеспеченных адекватными финансовыми ресурсами. Федеральный центр, принимая законы, расширяющие категории получателей социальной помощи или повышающие стандарты обслуживания, не всегда сопровождает эти решения соответствующим увеличением финансовой поддержки регионов. В результате нагрузка ложится на региональные бюджеты, многие из которых являются дотационными и не обладают значительными резервами для покрытия новых социальных расходов [6, с. 45].

Ситуация усугубляется демографическими тенденциями, в частности, старением населения, которое ведет к естественному росту числа потенциальных получателей социальных услуг, особенно системы долговременного ухода. Региональные власти оказываются перед сложным выбором: либо искать внутренние резервы, сокращая финансирование других статей расходов, либо корректировать объем предоставляемых услуг в сторону их минимизации, рискуя не выполнить федеральные нормативы, либо наращивать долговую нагрузку.

Передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, несмотря на гарантированное законом предоставление субвенций из регионального бюджета, также сопряжена с финансовыми рисками. Размер субвенции рассчитывается по методикам, которые могут не учитывать все местные особенности и реальную стоимость предоставления услуги. Возникает проблема «остаточного финансирования», когда выделенных средств недостаточно для полноценной организации работы, и муниципалитет вынужден либо изыскивать собственные средства, компенсируя недополученное финансирование, либо снижать качество услуги [7, с. 112]. Кроме того, сам механизм субвенций ограничивает автономию местных властей в расходовании средств, требуя строгого целевого использования, что снижает гибкость управления и возможность оперативно реагировать на меняющиеся потребности населения. Таким образом, финансовая зависимость муниципалитетов от регионов в вопросах социальной сферы остается высокой, что ставит под сомнение тезис о реальной децентрализации.

Указанные финансовые противоречия имеют прямые последствия для качества и доступности социальных услуг на местах. Регионы с более слабой экономической базой демонстрируют более скромные показатели в части финансирования социальной сферы, что ведет к территориальному неравенству в реализации социальных прав граждан. Дифференциация в размерах социальных выплат, уровне заработной платы социальных работников, оснащенности учреждений между субъектами Федерации становится существенным фактором, ограничивающим универсальность социальных гарантий, закрепленных в федеральном законодательстве. Сложившаяся система, по сути, перекладывает бремя адаптации федеральных социальных стандартов к экономическим реалиям на региональные и местные власти, что противоречит исходным целям децентрализации, связанным с повышением эффективности, а не с минимизацией федеральных расходов.

Передача полномочий в социальной сфере требует от региональных и муниципальных органов власти не только финансовых возможностей, но и развитых управленческих компетенций, адекватной организационной структуры и кадрового потенциала. На практике процесс децентрализации часто опережал создание необходимых управленческих условий для ее эффективной реализации.

Органы социальной защиты населения на региональном и муниципальном уровнях, сформированные в 1990-е годы, изначально функционировали в логике исполнения директив сверху. Делегирование им значительного объема самостоятельности в определении приоритетов, механизмов предоставления услуг, выборе поставщиков потребовало перестройки управленческого мышления от исполнительского к стратегическому. Однако, как отмечают исследователи, кадровый состав и организационная культура многих региональных ведомств долгое время оставались ориентированными на бюрократический контроль и отчетность, а не на достижение социальных результатов [8, с. 89].

Организационной проблемой стала необходимость координации деятельности различных ведомств на региональном уровне. Социальное обслуживание, особенно комплексное, предполагает взаимодействие органов социальной защиты, здравоохранения, образования, занятости, жилищно-коммунального хозяйства. Децентрализация полномочий, как правило, закрепляет ответственность за отдельные аспекты за разными департаментами или министерствами в составе регионального правительства, которые могут руководствоваться ведомственными интересами и разными критериями эффективности.

Создание эффективных межведомственных комиссий или рабочих групп, обладающих реальными полномочиями и ресурсами, представляет собой сложную управленческую задачу. Отсутствие такой координации ведет к фрагментации помощи, когда один и тот же получатель услуг вынужден обращаться в несколько инстанций, предоставляющих дублирующую или недостаточно согласованную поддержку.

Еще одна управленческая проблема связана с развитием конкурентной среды и включением негосударственных организаций в систему предоставления социальных услуг. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» прямо предусматривает возможность привлечения поставщиков социальных услуг из числа коммерческих и некоммерческих организаций, а также индивидуальных предпринимателей [3].

Децентрализация управления должна была создать условия для того, чтобы региональные и муниципальные власти, лучше знающие местную специфику, могли гибко формировать сеть поставщиков, сочетая государственные учреждения с частными инициативами. Однако на деле процедуры размещения государственного (муниципального) задания, закупок социальных услуг часто остаются излишне бюрократизированными и малопривлекательными для потенциальных поставщиков из негосударственного сектора. Кроме того, у органов власти на местах может отсутствовать достаточный опыт оценки качества работы таких поставщиков и управления договорными отношениями, что повышает риски и сдерживает развитие социального предпринимательства [9, с. 134].

Особые организационные сложности возникают на муниципальном уровне, особенно в сельских поселениях. Нехватка квалифицированных кадров, слабость материально-технической базы, большие расстояния затрудняют организацию предоставления социальных услуг в необходимом объеме и качестве. Муниципалитеты часто выступают лишь пассивными передаточными звеньями, получая из региона целевые средства и перенаправляя их в подведомственные или подрядные организации, не имея реальной возможности влиять на содержательную сторону процесса. В таких условиях о самостоятельном решении вопросов местного значения в социальной сфере говорить не приходится; муниципальное управление сводится преимущественно к административным функциям.

Таким образом, управленческий потенциал субнациональных уровней власти оказывается недостаточным для того, чтобы реализовать потенциал децентрализации, заложенный в законодательстве, что консервирует иерархическую, централизованную по своей сути модель управления.

Анализ процессов, происходящих в социальной сфере Российской Федерации на протяжении последних двух десятилетий, позволяет сделать вывод о формировании специфической, внутренне противоречивой модели децентрализации. С формально-правовой точки зрения произошло значительное перераспределение полномочий от федерального центра к субъектам Федерации, а через механизм делегирования — и к муниципальным образованиям. Однако содержательно эта модель характеризуется сохранением за федеральным уровнем определяющей роли в установлении нормативных рамок, стандартов и правил, в то время как на субнациональные уровни возложена ответственность за финансирование и организационное исполнение этих предписаний. В результате децентрализация приняла форму децентрализации исполнения при централизации нормотворчества и контроля, что ограничивает реальную автономию регионов и муниципалитетов в определении приоритетов социальной политики с учетом локальных особенностей и потребностей.

Основным следствием такой модели стало углубление территориального неравенства в обеспечении социальных прав граждан. Регионы с мощной экономической базой могут позволить себе более высокий уровень социальных выплат, развитую сеть современных учреждений и привлекательные условия труда для социальных работников. Дотационные же регионы вынуждены балансировать на грани минимального соблюдения федеральных требований, что нередко приводит к формализации предоставления услуг, их низкому качеству и ограниченной доступности, особенно в отдаленных и сельских районах [10, с. 77]. Так, вместо повышения эффективности за счет учета местной специфики, децентрализация в ее нынешнем виде часто воспроизводит и усиливает существующие социально-экономические диспропорции, подрывая принцип единства социального пространства страны.

Перспективы эволюции данной управленческой модели видятся в двух возможных направлениях. Первое, консервативное, предполагает дальнейшую формализацию и унификацию, усиление контроля федерального центра за расходованием средств и достижением стандартизированных показателей эффективности. Это направление уже реализуется через внедрение цифровых платформ и реестров, жесткую регламентацию процедур, что может привести к окончательному превращению региональных и муниципальных органов власти в технических исполнителей, лишенных возможности для инноваций и адаптации. Второе, реформаторское, связано с подлинным перерассмотрением принципов разграничения полномочий и финансовых отношений. Это потребовало бы перехода от доминирования нефинансируемых мандатов к четкому закреплению за каждым уровнем власти не только расходных обязательств, но и устойчивых, пропорциональных этим обязательствам доходных источников. Кроме того, необходима реальная децентрализация в сфере нормотворчества, предоставляющая регионам возможность в установленных федеральных рамках определять модели предоставления услуг, категории поддержки и механизмы взаимодействия с поставщиками, в том числе негосударственными.

Главным условием для движения по второму пути является инвестирование в развитие управленческого потенциала субнациональных уровней власти. Это включает в себя не только повышение квалификации кадров, но и создание стимулов для инноваций, распространение лучших практик, развитие систем мониторинга и оценки, ориентированных не на отчетность, а на реальные социальные результаты. Важным элементом могло бы стать укрепление институтов общественного контроля и участия на местном уровне, чтобы передача полномочий сопровождалась усилением подотчетности органов власти непосредственно перед населением, что является одной из декларируемых, но не до конца реализованных целей децентрализации.

В конечном счете, эффективность управления социальной сферой будет определяться не столько формальным распределением функций по уровням власти, сколько способностью всей системы гибко реагировать на вызовы, обеспечивать достойное качество жизни и реализацию социальных гарантий для всех граждан независимо от места их проживания.

Проведенный анализ позволяет утверждать, что процесс децентрализации полномочий в социальной сфере Российской Федерации носит сложный и незавершенный характер. Созданная правовая модель формально закрепила значительный объем ответственности за организацию и финансирование социального обслуживания за субъектами Федерации, с возможностью делегирования части функций на муниципальный уровень. Однако в основе этой модели лежит фундаментальное противоречие между централизованным установлением нормативов и социальных стандартов и децентрализованным характером их финансового и организационного обеспечения. Это противоречие порождает ряд системных проблем: хроническое несоответствие между объемом делегированных обязательств и выделяемыми ресурсами («нефинансируемые мандаты»), углубление территориального неравенства в доступе к социальным благам, недостаточный управленческий потенциал региональных и особенно муниципальных органов власти для реализации переданных полномочий в полной мере.

В результате децентрализация в социальной сфере зачастую оборачивается не повышением гибкости и эффективности управления, а перераспределением финансового бремени и административной ответственности на субнациональные уровни при сохранении ключевых рычагов стратегического и нормативного контроля в руках федерального центра. Такая гибридная модель, сочетающая элементы централизации и децентрализации, с одной стороны, позволяет федеральным властям сохранять единое правовое и социальное пространство, а с другой — возлагает на регионы и муниципалитеты трудную задачу адаптации общих стандартов к разнообразным и часто ограниченным местным условиям.

Перспективы совершенствования управления социальной сферой связаны с необходимостью гармонизации финансовых и управленческих аспектов децентрализации. Это предполагает более четкое и сбалансированное закрепление доходных источников за каждым уровнем бюджетной системы в соответствии с его расходными полномочиями, развитие реальной, а не формальной автономии регионов в выборе моделей предоставления услуг, а также системную работу по укреплению кадрового и организационного потенциала органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Только при условии преодоления глубинного дисбаланса между ответственностью и ресурсами децентрализация сможет реализовать свой потенциал как инструмент повышения эффективности, адресности и качества социальных услуг, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека на всей территории Российской Федерации.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202007040001 (дата обращения: 07.12.2025).
2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 04.11.2023) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (дата обращения: 07.12.2025).
3. Федеральный закон от 28.12.2013 № 442-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_156558/ (дата обращения: 07.12.2025).
4. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 01.07.2023) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения: 07.12.2025).
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 22.11.2023). — [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения: 07.12.2025).
6. Зубаревич Н. В. Социальное развитие регионов России: проблемы и тенденции переходного периода. — 4-е изд., перераб. и доп. — М.: Либроком, 2018. — 264 с.
7. Барабашев А. Г., Клименко А. В. Муниципальная реформа в России: теория и практика. — М.: Издательский дом Высшей школы экономики, 2019. — 398 с.
8. Якобсон Л. И., Соловьева А. К. Государственный и муниципальный сектор в экономике: современные вызовы. — СПб.: Питер, 2020. — 320 с.
9. Оболонская А. В. Социальное обслуживание в России: реформы и повседневность. — М.: Издательский дом НИУ ВШЭ, 2019. — 356 с.
10. Туровский Р. Ф. Политико-территориальная организация общества: российская модель. — М.: Юрайт, 2021. — 289 с.