В статье исследуется одна из форм непосредственной демократии — институт всенародного обсуждения. Показано, что всенародные обсуждения, как важная консультативная форма непосредственной демократии, дают возможность осмыслить обсуждаемый закон с точки зрения его социальной пригодности, полезности, определить его способность решать реальные социальные проблемы.
Ключевые слова: формы демократии, всенародное обсуждение, народовластие, конституция, государство
This article examines one of the forms of direct democracy — Institute of national discussion. It is shown that a national discussion, as an important consultative form of direct democracy, provide an opportunity to understand the law discussed in terms of its social suitability, usefulness, determine its ability to solve real social problems.
Keywords: forms of democracy, public discussion, democracy, constitution, government
Целью исследования института общественных обсуждений в контексте данной статьи выступает анализ российского законодательства, основ конституционного строя в контексте изучения института всенародного обсуждения законопроектов, а также влияние всенародного обсуждения законопроектов на муниципальную политику и реализуемые муниципальные проекты в субъектах Российской Федерации.
Всенародное обсуждение законопроектов является одной из форм непрямой демократии в Российской Федерации с 1993 года. Непрямая (непосредственная) демократия — форма народовластия, при которой власть осуществляется через непосредственное выявление воли народа или определенных социальных групп (референдум, выборы). При помощи этого инструмента граждане имеют возможность влиять на содержание принимаемого закона путём обсуждения проектов решений государственных органов или органом местного самоуправления. Институт всенародного голосования позволяет российскому государству узнавать и учитывать интересы граждан в субъектах РФ, общественных организаций, трудовых коллективов, и их отношение к проблематике в области принимаемого законопроекта, а гражданам — лоббировать свои интересы и разбираться в структуре законопроекта, проводя народную экспертизу законопроекта. Предполагаемая цель этого процесса — это поддержание демократизма государственной системы, закреплению в законе согласованных интересов, недопущение продвижения в законодательство корпоративных интересов, обеспечить возможность опробовать обсуждаемый закон на социальную пригодность, способность решить ту или иную социальную проблему.
Всенародное обсуждение является добровольным, может осуществляться в письменной или устной форме. Письменная форма подразумевает использование почты и личной передачи компетентному лицу. В устной форме гражданин может обращаться в СМИ, организовывать собрания, митинги, а в дальнейшем передать решения и предложения в компетентные органы. Эти мероприятия преследуют одну цель — свободное выражение и формирование мнений, а также выдвижение требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны и вопросам внешней политики.
Практика рассматриваемого в данной главе инструмента берет своё начало в законодательстве СССР в 1930–1980 годы. На сегодняшний день практика обсуждения законопроектов позволяет осуществить пункт 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации.
Стоит отметить, что разница между всенародным голосование и всенародным обсуждением заключается в том, первое — это референдум, результатом которого является вынесение решения по обсуждаемому вопросу, а второе — добровольная процедура совещательного характера, тем не менее, результаты которой учитываются при принятии закона.
Всенародное обсуждение занимает своё место в процессе принятия закона — это происходит на моменте перехода проекта в рассмотрение Государственной Думой в первом чтении. Тем не менее, прямо в Конституции об этом ничего не сказано. Как таковой формы, такого конституционного механизма — всенародное обсуждение нет. С другой стороны, прямо о всенародном обсуждении Конституция не говорит, но, согласно главному закону страны, источником власти является народ. Поэтому, в общем-то, такая форма уместна. Поэтому ее и применяют.
Несмотря на положительные стороны всенародного обсуждения, его не всегда применяют, оправдывая это решение финансовыми затратами, которые потребует данное мероприятие. Кроме того, обсуждаемые предложения власть может проигнорировать. Таким образом, можно сделать вывод, что всенародное обсуждение хоть и предусматривается, но недостаточно распространено, а его результаты не в полной мере принимаются во внимание законотворческими органами власти. Практика показывает, что эффективнее и распространеннее референдумы, потому что на них ставится четкий вопрос, и формируется четкий ответ, и поэтому оно регламентировано Конституцией Российской Федерации. Но несмотря на этот факт, Президентом Российской Федерации признается важность данного инструмента на примере его применения при разработке, например, Федерального Закона «Об образовании» от 29.12.2012 № 273-ФЗ, Федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ, предложений по которому поступило около двадцати тысяч. Правда, в подтверждение не первостепенной значимости результатов народного обсуждения можно уточнить тот факт, что не смотря на большую часть негативных мнений этот законопроект был принят практически в неизменном виде. Но теперь по решению Президента важнейшие проекты законов могут выноситься на всенародное обсуждение. В президентском указе отсутствуют четкие критерии случаев проведения общественного обсуждения, необходимость этого определяется в каждой конкретной ситуации. Суть этого Указа состоит в том, что:
— проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации (далее — законопроекты), по решению Президента Российской Федерации могут быть вынесены на общественное обсуждение;
— в соответствии с поручением Президента Российской Федерации федеральным государственным органам, разработавшим законопроект (принимавшим участие в его разработке), вынесенный на общественное обсуждение:
— размещать в сети Интернет на своих официальных или специально созданных сайтах тексты законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования к нему, а также информацию о порядке направления гражданами на соответствующий сайт замечаний и предложений по законопроекту с указанием времени, в течение которого будет проводиться его общественное обсуждение;
— обеспечивать гражданам, принимающим участие в общественном обсуждении законопроекта, возможность ознакомиться с поступившими на соответствующий сайт замечаниями и предложениями по законопроекту.
— по истечении 90 дней со дня завершения общественного обсуждения законопроекта представлять Президенту Российской Федерации доклад о результатах его обсуждения.
Проблематика всенародного обсуждения законопроектов состоит в следующем:
— неопределённость области законов, проекты которых нужно выносить на обсуждение;
— зачастую система публичного обсуждения — всего лишь опрос общественного мнения;
— никто не контролирует вовлечённость государственных органов в общественное мнение;
— обсуждению подлежит текст законопроекта, а не его концепция ли необходимость его принятия;
— проекты законов узкоспециализированной тематики могут вообще не выноситься на обсуждение, хотя такие законы могут оказывать сильное влияние на соответствующую сферу. В таком случае было бы справедливо предоставлять возможность высказаться сообществу, связанному с данной сферой, например, посредством профессиональной деятельности;
— на основании Указа, после поручения Президента Российской Федерации федеральный государственный орган должен разместить текст законопроекта, пояснительной записки и финансово-экономического обоснования в сети Интернет на своем официальном сайте или на специально созданных сайтах. Таким образом, граждане могут оказаться в неведении, где искать проект, представленный для обсуждения.
Учет выраженного в результате общественного обсуждения мнения является самой, на наш взгляд, сложной причиной неактивности населения. Вменение обязанности для органа публичной власти об императивном учете мнения противоречило бы Конституции РФ, признающей высшими формами, а значит, императивными, только референдум и свободные выборы. С другой стороны, ситуация, при которой орган не прислушался ко мнению населения, автоматически снижает интерес населения к подобной форме демократии. Таким образом, сущностной основой обсуждений, как верно было отмечено В. А. Сивицким, должна стать идея государственного рационализма, чтобы ни одна полезная для развития страны идея не была упущена. Государство же должно организовать учет и систематизацию поступающих предложений и добиться того, чтобы принимаемый нормативный правовой акт соответствовал настроениям и потребностям общества, для которого он создавался.
Обращает на себя внимание диспозитивность указной нормы: во-первых, законопроекты не «должны быть», а «могут быть» вынесены на общественное обсуждение (даже «затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации»), во-вторых, единственным лицом, инициирующим процедуру общественного обсуждения, является, согласно Указу, Президент Российской Федерации. Таким образом, явно прослеживается субъективный фактор в решении вопроса об общественном обсуждении того или иного законопроекта.
Решением вышеперечисленных проблем может быть обеспечение аналитической обработки поступивших предложений, а также:
— трансляция замечаний не только от экспертного сообщества, но и от граждан Российской Федерации по различным информационным каналам;
— обеспечение информационного сопровождения процесса общественного обсуждения проектов федеральных законов;
— обеспечение информационного сопровождения результата публичного обсуждения законопроектов;
— создание единого информационного пространства доступа общественности к обсуждаемым законопроектам и поступающим предложениям, замечаниям, комментариям.
Безусловно, на сегодняшний день реализация полномочий института всенародного обсуждения законопроектов невозможна без использования инновационных интерактивных технологий, однако процесс учета мнений населения, процедура обобщения замечаний и предложений, доведения итогов обсуждения до общественности нуждается в законодательном закреплении.
С другой стороны, отсутствует масштабное комплексное исследование по теме. Российской особенностью является тот факт, что развитие законодательства и практики общественных обсуждений законопроектов приходится именно на региональный уровень власти. Федеральное же законодательство по данному вопросу имеет опосредованный характер. Даже статья 24 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ также кардинально не изменила ситуацию, закрепив лишь теоретическое понятие общественных обсуждений. Значимость общественных обсуждений законопроекта содержит огромный потенциал, гарантию принятия эффективного и выверенного законодательства, однако расширение практики осуществления обсуждений, вовлечения населения в этот процесс, формирование удобного механизма обсуждения, а также убеждения в «реальном» влиянии общества на принятие решений при такой форме демократии — задачи, которые предстоит решить в ближайшей перспективе.
Таким образом, подводя итог, можно констатировать: актуальность предложенной темы не вызывает сомнений. Последнее десятилетие характеризуется развитием российского регионального законодательства об общественных обсуждениях. К настоящему моменту субъектами Российской Федерации накоплена достаточная нормативная база, регулирующая порядок осуществления общественных обсуждений проектов нормативных актов, в том числе и законопроектов регионов, более того, начинает складываться практика применения института общественных обсуждений. При этом различные подходы, использованные законодателями регионов при принятии нормативных актов, приводят к разнообразным результатам применения института обсуждений, что в свою очередь, влечет необходимость научного обобщения и осмысления. Более того, степень изученности темы не представляется достаточной. С одной стороны, имеются исследования, рассматривающие общественное обсуждение нормативных актов как факультативную составляющую конституционных процессов — законодательного, правотворческого, либо как одну из форм непосредственной демократии, или более конкретно, как форму общественного контроля.
Развитие общественных отношений объективно диктует необходимость принятия федерального закона о всенародном (публичном) обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов в России и ее субъектах.
Литература:
- Закон Союза социалистических республик от 30 июня 1987 г. № 7286-ХI «О всенародном обсуждении важных вопросов государственной жизни». — Текст: электронный // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/71792474/ (дата обращения: 04.09.2025).
- Федеральный Закон «Об образовании» от 29.12.2012 № 273-ФЗ (последняя редакция) — Текст: электронный // Консультант плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения 15.03.2024)
- Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. От 04.08.2023) Текст: электронный // Консультант плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165/ (дата обращения 15.03.2024)
- Указ Президента РФ от 09.02.2011 № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» — Текст: электронный // Гарант: [сайт]. — URL: https://base.garant.ru/12182724/ (дата обращения 15.03.2024)
- Сивицкий В. А. Общественное обсуждение законопроектов: демократия или государственный рационализм — Текст: электронный // Юридическая техника. 2014. № 8. — С.27–32.
- Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ (последняя редакция) Текст: электронный // Консультант плюс: [сайт]. — URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_185475/ (дата обращения 15.03.2024)
