Одним из обязательных условий эффективного развития всей системы государственной службы, успешного достижения поставленных целей и задач является создание современной системы стимулирования, повышение уровня оплаты государственных служащих, развитие системы государственных гарантий.
Неотъемлемой частью целостного подхода к государственному управлению и его эффективности является оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Задачи государственной службы связываются с задачами, решаемыми на индивидуальном уровне, определением целей, оценкой и профессиональным развитием. [1, с. 203]
Реформы, связанные с оплатой труда первыми начали проводиться в Соединённых Штатах Америки, Великобритании, Дании, Швеции, Италии, Испании, Новой Зеландии и Нидерландах. С 1991 по 2005 годы подобные реформы были проведены в Швейцарии, Германии, Франции и отдельных восточно-европейских странах — Польше, Чехии, Венгрии и др. Причинами реформ стали:
- Приток на государственную службу высококвалифицированных работников из частного сектора. Проблема сохранения этих специалистов.
- Сохранение роли индексации в зависимости от инфляции.
- Желание мотивировать персонал в условиях критики системы старшинства и бюрократии. Ранее основным для определения размеров оплаты выступала система старшинства и уровень полученного образования. Реформы же проходили под лозунгом большего внимания к выполнению работы, меньшему автоматизму в применении старых принципов, большей децентрализации при определении размеров оплаты. [2]
В зависимости от автономии органов исполнительной власти в определении заработной платы своих сотрудников выделяются две системы:
1. Централизованная (Испания, Германия, Португалия, Франция), при которой снижается неравенство, усиливается солидарность государственных служащих, уменьшается переманивание из одних органов в другие.
2. Смешанная (Дания, Ирландия, Финляндия, Нидерланды, Италия, Швеция, США, Канада), в которой руководитель является ответственным за проведение политики в отношении персонала, а заработная плата зависит от обязанностей государственного служащего.
В рамках широкомасштабных реформ в сфере управления кадровыми ресурсами в государственном секторе решающим фактором повышения эффективности государственной службы зарубежных стран стало создание условий для устойчивой мотивации государственных служащих и внедрение систем оплаты по результатам (ОТР).
Эта система вводилась законами в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Оплата труда по результатам в Финляндии и Дании была введена соглашениями об условиях труда между предпринимателями и профсоюзами.
Стремление к повышению эффективности и результативности деятельности государственных служащих реализовалось посредством следующих инструментов:
- Эффективная система конкурсного отбора (привлечение на работу перспективных кадров);
- Продуманная концепция обучения и (пере) подготовки кадров;
- Привлекательные схемы поощрения и стимулирования результативности деятельности;
- Активное использование потенциала служащих (включая регулярную ротацию кадров);
- Регулярное проведение оценки деятельности (включая систему обратной связи);
- Материальное вознаграждение отличных результатов деятельности (включая оплату труда по результатам);
- Возможности продвижения по службе и профессионального развития.
Системы оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам разрабатывались в каждой стране по- своему с учётом традиций, законодательства, уровня развития государственных институтов и модели рынка труда и существенно отличаются разнообразием форм.
В одних странах выплаты осуществляются в форме поощрительных надбавок как постоянной части оклада. В таких странах как Финляндия, Великобритания, Германия выплаты осуществляются в форме единовременных премий, которые начисляются за каждый период оценки результатов и не включаются в основную заработную плату.
Оплата труда по результатам имеет преимущество применительно к набору кадров в части привлечения кадров из частного сектора, которые обладают необходимыми профессиональными знаниями и опытом.
В зависимости от страны в Евросоюзе размеры выплат так же существенно отличаются. Для государственных служащих оплата труда по результатам составляет менее 10 % от основной заработной платы. А для руководителей — в среднем 20 %. В целом, поощрительные выплаты составляют менее 5 % от основной зарплаты и влияют на долгосрочные выплаты.
В настоящее время значительная часть государственных служащих, как рядовых, так и руководителей в странах Евросоюза получают заработную плату по результатам трудовой деятельности (ОТР), что позволяет государству при наборе кадров для государственной службы конкурировать с частным сектором. Это важно ещё и потому, что традиционно работа в государственных органах привлекательна для компетентных, но не расположенных к риску сотрудников. [3,с.221]
В Великобритании переход к системе оплаты труда по результатам начал осуществляться с 70-х годов 20 века с идеи поощрительных выплат, которая была поддержана Комитетом по контролю над максимальной заработной платой и Комиссией Палаты Общин по расходам. Это было связано с усилением контроля со стороны министерств и ведомств над оплатой труда своих сотрудников, чтобы избежать, неоправданное увеличение выплат, несовместимого с политикой государственных расходов.
Спустя 12 лет, Комиссия по изучению системы оплата труда государственных служащих, рекомендовала внедрение данной системы. Были созданы отдельные структуры, возглавляемые руководителями с чётко определёнными обязанностями с целью увеличения прозрачности структуры зарплаты и обеспечения оплаты труда гражданских служащих по результатам. Заручившись поддержкой профсоюзов государственных служащих и других профсоюзов, 66 тысяч сотрудников Налогового управления Великобритании уже в 1988 году получали заработную плату по схеме ОТР. [3]
В целом, управление эффективностью в странах Евросоюза и ОЭСР характеризуется такими качествами, как:
- ориентированность на решение задач, где процесс управления основан на оценке результата, который оценивается по изначально заданным показателям и плановым целям;
- активное участие работника вместе с его руководителем в процессе постановки целей и задач, как на начальном этапе, так и в конце;
- обеспечение развития рейтинга работников, улучшения эффективности его труда и выявления потребности в профессиональном обучении и подготовке.
Таким образом, можно выделить определённые тенденции в переходе к политике оплаты труда по результатам в странах Евросоюза:
Первая — бюджетные полномочия и кадры передаются отдельным министерствам (ведомствам) и от них руководителям этих подразделений;
Вторая — управление кадрами осуществляется на индивидуальной основе;
Третья — оценки увязаны со служебными обязанностями, которые оговорены в трудовом соглашении;
Четвёртая — индивидуальные критерии эффективности и результативности опираются на общую стратегию эффективности результативности органа государственной власти;
Пятая — система оплаты государственных гражданских служащих должна быть понятной для сотрудников и прозрачной для широкой общественности;
Шестая — оценка эффективности и результативности опирается не на количественные показатели, а на диалог с руководителем подразделения.
Сегодня оплата по результатам не рассматривается как механизм стимулирования, скорее как некое средство оптимизации внутренних процессов (при постановке цели, разъяснении задач, развитии навыков, улучшении диалога служащих и менеджеров, для командной работы, для гибкости при выполнении работы). [4]
За оплатой по результату сохраняется стимулирующая роль для найма новых, высококвалифицированных работников, а система с начала 1990-х годов претерпела значительные изменения. [5]
Данная система в завершённом виде внедрена только в Великобритании, Швейцарии, Дании и Финляндии, Новой Зеландии и Кореи. Это объясняется тем, что для государственных служащих более сильным стимулом является содержание работы и перспектива развития карьеры как основной мотивацией.
В большинстве современных государств реализуется подход, когда денежное содержание гражданского служащего обеспечивает и гарантирует независимость государственной службы.
В России подтверждением этого служит норма Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что оплата труда гражданского служащего является основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы. [6]
Система оплаты фактически является механизмом негативного отбора, способствующим ухудшению возрастной и квалификационной структуры государственных служащих, снижению этических стандартов. [7]
Проводимое реформирование структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в условиях перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, потребовало изменения принципов стимулирования и поощрения государственных гражданских служащих, как федеральных органов власти, так и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
В России особый порядок оплаты труда государственных гражданских служащих по отдельным должностям гражданской службы был введён Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, в соответствии с которым оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте.
Современное состояние системы стимулирования государственных служащих в Российской Федерации не соответствует потребностям страны, применяемые принципы оплаты служебной деятельности устарели и являются неадекватными требованиям времени. [8, с.317]
Однако существенно возросли расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на содержание работников органов государственной власти и местного самоуправления по сравнению с 2010 годом на 12,7 %, составив 303,5 млрд. рублей. Эти расходы растут по-прежнему в абсолютном выражении. Заработная плата гражданских служащих субъектов Российской Федерации в 1,6 раза превышает заработную плату в сфере экономики и 1,5 раза — гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата государственных гражданских служащих в исполнительных органах власти субъектов Российской Федерации в 2011 году составила 41,6 тыс. рублей.
В целях совершенствования системы государственного управления во многих субъектах Российской Федерации были приняты меры по сокращению численности государственных гражданских служащих. Учитывая, что в среднем по России их численность в органах исполнительной власти по итогам 2011 года составила 219 тыс. человек или на 10 тыс. чел. 12,6, сокращение произошло на 2,7 %. Выше среднего в 45 субъектах Российской Федерации с максимальной численностью в Чукотском автономном округе (89). В 38 регионах численность гражданских служащих ниже среднего показателя по стране, с минимальной численностью в Челябинской области (5,2).
Данная тенденция к снижению темпов сокращения численности государственных служащих связана с достижением предельного уровня численности сотрудников органов исполнительной власти большинства субъектов Российской Федерации.
Международный опыт повышения эффективности и результативности государственной службы также свидетельствует об отсутствии необходимости дальнейшего сокращения численности гражданских служащих в Российской Федерации.
Дальнейшая оптимизация деятельности государственных органов исполнительной власти возможна при опоре не на количественные, а на качественные изменения. Рассмотрим и проанализируем существующий российский опыт.
Формирование системы ключевых показателей эффективности (КПЭ) в части развития государственной гражданской службы Российской Федерации в органах исполнительной власти включает:
Миссию органа (формирование видения долгосрочного развития)
Цели и задачи органа. Цели и задачи, устанавливаемые обществом (определение целей и задач и оказываемый эффект, исходя из мнения общества и миссии)
Области воздействия органа (определение ключевых областей воздействия для достижения необходимого результата)
Необходимые изменения (орган запускает процесс изменения, следит за его исполнением и отчитывается перед обществом).
Таким образом, посредством ключевых показателей эффективности оцениваются такие области деятельности органа как открытость органа; внутренняя эффективность и социальный эффект.
В проекте, предложенном Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации ключевыми показателями эффективности рассматриваются:
- удельный вес государственных гражданских служащих Российской Федерации, прошедших дополнительное профессиональное образование в процентах. Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества государственных гражданских служащих Российской Федерации, прошедших дополнительное профессиональное образование от общего количества государственных гражданских служащих Российской Федерации (100 %);
- удельный вес федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сформировавших кадровые резервы на конкурсной основе в процентах. Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, сформировавших кадровые резервы на конкурсной основе от общего количества федеральных государственных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации (100 %);
- удельный вес государственных гражданских служащих Российской Федерации, состоящем в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе, заместивших другие должности государственной гражданской службы Российской Федерации в процентах. Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества государственных гражданских служащих Российской Федерации, состоящих в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе, заместивших другие должности государственной гражданской службы Российской Федерации от общего количества государственных гражданских служащих Российской Федерации. состоящих в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе (100 %);
- удельный вес вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, размещённых в федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал управленческих кадров» в процентах. Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, размещённых в федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал управленческих кадров» от общего количества вакантных должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, имевшихся в штатном расписании участников информационного взаимодействия, определённых Положением о федеральной государственной информационной системе «Федеральный портал управленческих кадров», утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от4 марта 2011 г. № 149 (100 %);
- удельный вес государственных гражданских служащих Российской Федерации, включенных в федеральный резерв управленческих кадров, назначенных на должности государственной гражданской службы Российской Федерации в процентах. Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества государственных гражданских служащих Российской Федерации, включенных в федеральный резерв управленческих кадров, назначенных на должности государственной гражданской службы Российской Федерации от общего количества государственных гражданских служащих Российской Федерации, включенных в федеральный резерв управленческих кадров (100 %);
- удельный вес выявленных случаев несоблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов в процентах.
Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества выявленных случаев несоблюдения государственными гражданскими служащими Российской Федерации требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов от общего количества рассмотренных на заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов случаев, связанных с соблюдением требований к служебному поведению и (или) требований об урегулировании конфликта интересов отношении государственных гражданских служащих Российской Федерации (100 %).
- удельный вес выявленных случаев предоставления государственными гражданскими служащими Российской Федерации недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в процентах.
Методика расчёта ключевого показателя эффективности предусматривает соотношение количества выявленных случаев предоставления государственными гражданскими служащими Российской Федерации недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей от общего количества рассмотренных на заседаниях комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов случаев, связанных с представлением государственными гражданскими служащими Российской Федерации недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (100 %). [9]
С 2004 года субъекты Российской Федерации внедряют собственные подходы и механизмы оценки эффективности и результативности гражданских служащих.
Так, например, в Республике Марий Эл должностные регламенты всех гражданских служащих содержат критерии эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Комплексная оценка эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности осуществляется в процессе:
- аттестации;
- квалификационного экзамена;
- временного замещения иной должности гражданской службы;
- при проведении организационно-штатных мероприятий право на замещение должности гражданской службы предоставляется гражданскому служащему, имеющему более высокие показатели профессиональной служебной деятельности;
- поощрения и награждения по результатам работы. [10]
С 2005 года в Республике Мордовия применяются ежемесячные, квартальные показатели эффективности управленческой деятельности, влияющие на расчёт фонда стимулирования по результатам работы за месяц, квартал, год и выплат (ежеквартальных и годовых) за выполнение особо сложных заданий для каждого государственного органа.
Средства фонда стимулирования по результатам работы распределяются между гражданскими служащими, в зависимости от личного вклада конкретного гражданского служащего, в выполнение показателей эффективности управленческой деятельности государственного органа на основании решения руководителя соответствующего государственного органа. [10]
Методика оценки результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики утверждена постановлением кабинета министров Республики от 29 ноября 2006 г. № 308 в целях повышения результативности и эффективности деятельности органов исполнительной власти, усиления их мотивации и ответственности в достижении поставленных задач.
На основании указанной Методики критерии оценки эффективности деятельности государственных органов установлены в виде основных показателей его деятельности в должностных регламентах гражданских служащих, которые разрабатываются соответствующим государственным органом. [10]
В Пермском крае с 2009 года в рамках эксперимента к премированию гражданских служащих применяется особый подход. Для гражданских служащих, осуществляющих проектную деятельность для оценки их эффективности и результативности, были разработаны и заключены дополнительные соглашения к регламентам сроком на один год, в которых были прописаны показатели результативности и эффективности деятельности в соответствии с деятельностью государственного органа. [10]
По итогам оценки деятельности по проекту за квартал и по году в соответствии с уровнем показателей гражданским служащим начисляются премиальные выплаты. Если в начале эксперимента было заключено 124 соглашения к служебным контрактам, устанавливающие оцифрованные показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, то уже в 2010 году все руководители органов исполнительной власти Пермского края подписали дополнительные соглашения с губернатором Пермского края с утверждёнными показателями. [10]
Основными показателями механизма премирования гражданских служащих Кировской области по результатам в зависимости от их вклада в достижение показателей эффективности и результативности государственного органа являются:
- своевременное и качественное выполнение должностных обязанностей;
- инициативность и творческое отношение к выполнению своих обязанностей и поручений руководителя;
- организованность, умение планировать работу;
- выполняемый объём работы;
- ответственность, самостоятельность (исполнение обязанностей в срок с минимумом контроля);
- соблюдение дисциплины труда.
Система показателей результативности профессиональной и служебной деятельности гражданских служащих Самарской области разработана на основе принципов взаимосвязи показателей результативности и эффективности деятельности государственных органов с показателями эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих.
На основе показателей эффективности и результативности деятельности государственных органов, утверждённых постановлением губернатора Самарской области от 2 октября 2008 г. № 112 «О показателях результативности органов исполнительной власти Самарской области», разработаны для каждого конкретного гражданского служащего с учётом изменения формулировок показателей результативности деятельности государственных органов, а также максимизации степени влияния гражданского показателя на данный показатель. [10]
Установленные показатели для гражданских служащих, подразделяются на два типа:
1. Обобщённые показатели эффективности и результативности профессиональной и служебной деятельности как типовые показатели для многих гражданских служащих, характеризующие сроки подготовки нормативных правовых актов.
2. Специфические показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности как индивидуально установленные для отдельных гражданских служащих, связанные со спецификой деятельности органа государственной власти и спецификой деятельности гражданского служащего. Ими выступают показатели, характеризующие определённый функционал гражданских служащих, связанный с предоставлением государственных услуг или принятием значимых административных решений.
Денежное содержание гражданского служащего Пензенской области определяется достижением значений показателей социально-экономического развития области через участие в реализации ведомственных программ, что позволяет объективно сравнить достигнутые результаты с выполнением поквартальных планов. Сами индикативные показатели, используемые при премировании гражданских служащих, утверждены распоряжением правительства Пензенской области от 11 февраля 2010 г. № 67-рп. [10]
Оценка личного трудового вклада гражданского служащего в органах исполнительной власти Приморского края предполагает производиться на основании коэффициента личного трудового вклада гражданского служащего и следующих критериев:
Профессиональное исполнение должностных обязанностей (применение знаний законодательных, нормативных и правовых актов, широта профессионального кругозора, полное и логичное изложение материала, умение достигать поставленных целей, расставлять приоритеты) с весовой долей 0,4 балла;
Интенсивность труда (выполнение значительного объема работ в короткие сроки в соответствии с установленными требованиями) с весовой долей 0,3 балла;
Знание и умение применения информационно-коммуникационных технологий, в том числе системы электронного документооборота с весовой долей 0,2 балла;
Соблюдение служебной дисциплины, кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Приморского края с весовой долей 0,1 балла.
Коэффициент личного трудового вклада гражданского служащего устанавливается с учетом полномочий государственного органа и должностных обязанностей гражданского служащего в пределах от 0 до 1.
Из анализа видно, что в субъектах Российской Федерации и зарубежных странах сложились различные подходы в определении показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих, а выявленные тенденции позволяют сделать следующие выводы:
1. Система оплаты труда и материального стимулирования государственных гражданских служащих во многом слишком сложна и непрозрачна.
2. Оплата труда гражданских служащих субъектов Российской Федерации регулируется огромным количеством подзаконных нормативных правовых актов, положения которых не всегда согласуются друг с другом и противоречат концептуальным положениям базовых федеральных законов.
3. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта Российской Федерации, несмотря на некоторое разнообразие, в значительной степени схоже и отвечают международным тенденциям.
Исходя из вышесказанного, на уровне субъекта Российской Федерации требуется в ближайшее время сформировать единые принципы разработки показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих субъекта.
Литература:
1. Бэйрсто П. Управление индивидуальной эффективностью и результативностью деятельности: опыт стран ЕС. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: ЛЕНАНД, 2006. С. 203
2. Eyraud, F. (2005) Notes on pay in the civil service in industrialised countries. htp: /www.ilo. org/public/English/protection/condtrav/pdf/w-fi-05.pdf/
3. Ф. Ибсен. Индивидуальная деятельность и оплата труда по результатам. Практика ЕС. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: ЛЕНАНД, 2006. С. 221
4. Политика в области оплаты труда по результатам для служащих правительства: основные направления в странах, состоящих в ОЭСР. htp: //www. thec.ru/
5. Васильева Е. И. Сравнительный анализ стимулирования государственных служащих: актуальный зарубежный опыт для российской практики. //Вопросы управления. 2008. № 2 (3)
6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». (Собрание законодательства Российской Федерации 2004. № 31Ст. 3215).
7. Клименко А. Оплата труда российских федеральных государственных гражданских служащих. http: // www.thec.ru/ dismat /Klimenko /Klimenko r.rtf.
8. Клищ Н. Н., Январёв В. А. Государственная служба: Комплексный подход: учебник / Отв. ред. А. В. Оболонский, — М.: Изд-во «Дело» АНХ, 2009, -512 с. С. 317
9. htp: /www. rosmintrud./ru/ministry/opengov/3
10. htp: /www.pfo.ru/≤id=47302 24
