В статье автор исследует возможность применения технологии распределённого реестра для нужд бюджетной системы Российской Федерации.

Ключевые слова: распределённый реестр, бюджет, информационные системы.

Современная бюджетная система Российской Федерации основывается на ряде принципов, установленных главой 5 Бюджетного кодекса Российской Федерации [1], имеющих своей целью закрепить основополагающие и руководящие идеи, обладающие высшей императивностью, ведущие положения, обусловливающие порядок построения и функционирования бюджетных отношений [2, с. 121–122]. Продолжающаяся цифровизация управления публичными финансами влечёт за собой внедрение новых технологий, совершенствующих реализацию данных принципов. Одной из возможных к применению технологий является распределённый реестр.

Распределённый реестр обеспечивает защищённый от внешнего воздействия обмен информацией посредством применения специальных алгоритмов. Технология распределённого реестра обладает признаками, отличающими её от иных способов обмена информацией в цифровой среде:

1. каждый участник может обладать полноценной копией реестра;
2. синхронизация копий реестра происходит на основе протокола достижения распределённого консенсуса, то есть соглашения среди участников на добавление новой информации;
3. каждый участник взаимодействия может иметь доступ к истории транзакций [3].

В настоящее время на федеральном уровне прямо не предусмотрено использование технологии распределённого реестра участниками бюджетных отношений. Например, в Положении о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет», утверждённом постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет», не установлен порядок обмена информацией между участниками данной системы, предшествующий формированию электронных документов [4].

Процедура формирования отдельных видов документов в государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» (далее — система «Электронный бюджет») регулируется нормативными актами Министерства финансов Российской Федерации. Так, Общими требованиями к формированию плана по достижению показателей государственной программы Российской Федерации (показателей структурных элементов государственной программы Российской Федерации), утверждёнными приказом Минфина России от 14.09.2023 г. № 145н (далее — Общие требования), исключается возможность редактирования параметров мероприятий (результатов), заполняемых в соответствии с Общими требованиями автоматически на основе сведений, содержащихся в системе «Электронный бюджет», за исключением предусмотренных случаев (подп. б п. 6 ¹ Общих требований) [5].

Представляется, что приведённый подход к обмену информацией не соответствует ранее упомянутому признаку наличия консенсуса между субъектами обмена данными, так как подобное ограничение лишает возможности участников бюджетных отношений выражать согласие относительно достоверности передаваемых сведений. Возможна ситуация, когда при формировании электронного документа в него в автоматическом режиме вносится неверная информация без возможности её оперативного отклонения пользователями информационной системы.

Преимуществом распределённого реестра по сравнению с иными технологиями, обеспечивающими обмен и хранение информации, является то, что в отличие от традиционных баз данных, в которых основной единицей учёта является актуальное значение какого-либо атрибута, единицей учёта распределённого реестра является транзакция (операция изменения некоторого атрибута), одобренная всеми сторонами электронного взаимодействия [6]. Такая особенность минимизирует возможность внесения недостоверных сведений в электронный документ ввиду того, что в него не сможет попасть информация, относительно которой не был достигнут консенсус. Это, на наш взгляд, будет способствовать совершенствованию реализации принципа достоверности бюджета, связанного с надёжностью показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичностью расчёта доходов и расходов бюджета (ст. 37 Бюджетного кодекса Российской Федерации), в связи с тем, что указанные сведения не представляется возможным наиболее качественно сформировать без конкретных данных, относительно которых достигнуто общее согласие лиц, способных оценивать обстоятельства, влияющие на итоговый вид упомянутой информации.

Технология распределённого реестра позволяет оптимизировать работу не только внутри одной информационной системы, но и повысить качество обмена данными между разными информационными системами. К примеру, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии в рамках специального проекта применяется технология блокчейн для обмена данными между собственной информационной системой и информационной системой Фонда развития территорий с целью регистрации договоров участия в долевом строительстве. Применение технологии блокчейн, кроме предотвращения риска несанкционированного изменения данных, исключает возможность рассинхронизации информационных систем участников проекта и гарантирует возможность локальной работы с полным объёмом данных в случае технических проблем в одной из информационных систем [7].

Данный опыт можно применить при взаимодействии системы «Электронный бюджет», региональных и муниципальных информационных систем в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами. Используемые в названном проекте качества распределённого реестра расширяют автономность участников информационного оборота, не ставя их в зависимость от одновременной работоспособности всех информационных систем, отвечающих за обмен данными, что, по нашему мнению, будет согласовываться с принципом самостоятельности бюджетов в части самостоятельной информационной организации бюджетного процесса публично-правовым образованием на своей территорий.

Помимо прочего, как указывалось ранее, у каждого участника взаимодействия присутствует возможность просматривать историю транзакций, что может пригодиться в дальнейшей работе, в частности, при проведении аналитики, построении прогнозов, разработке методик и т. п. Причём видится возможным пользование такой информацией не только участниками бюджетных отношений, но и гражданами и независимыми организациям, за исключением, разумеется, сведений, составляющих государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну. Тем самым, открытость историй проведения операций в информационных системах позитивно отразится на осуществлении принципов прозрачности (открытости) бюджетной системы Российской Федерации и участия граждан в бюджетном процессе.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что благодаря таким чертам распределённого реестра как повышенное качество обмена данными путём учёта, в первую очередь, проводимых участниками информационных систем транзакций, возможности сохранять копию согласованных сведений вне зависимости от других участников взаимодействия, а также прозрачного отражения истории транзакций, можно построить качественно новый порядок функционирования информационных систем в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами, который позволит более эффективно организовывать и осуществлять обмен и хранение информации, передаваемой субъектами бюджетных отношений, с целью совершенствования реализации основополагающих начал бюджетной системы Российской Федерации.

Стоит учесть, что распределённый реестр обладает также некоторыми недостатками. В частности, эксперты называют в качестве проблемных такие параметры как пропускная способность системы, масштабируемость данных и стоимость хранения информации [8, с. 59]. Указанные проблемы особенно значимы для огромной бюджетной системы Российской Федерации, в которой регулярно происходит обмен информацией в рамках формирования документов программного характера, представления бюджетной отчётности, заключения соглашений, предусмотренных бюджетным законодательством, и т. п.

Так, проблема пропускной способности может проявиться в виде пониженной скорости обработки транзакций в наиболее загруженных информационных системах. В первую очередь, это может коснуться системы «Электронный бюджет» и информационных систем наиболее крупных, с точки зрения их бюджета, публично-правовых образований. Особенно будет заметна проблема масштабируемости данных в периоды окончания сроков формирования и представления вышеназванных документов, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Отдельно следует указать на высокую стоимость хранения информации как один из определяющих факторов при принятии решения об использовании распределённого реестра в информационных системах бюджетного управления. В условиях прогнозного роста дефицита бюджетной системы Российской Федерации в 2025–2027 годах [9], мероприятия, связанные с внедрением и развитием технологии распределённого реестра, с большой долей вероятности усилят нагрузку на бюджеты публично-правовых образований.

Несмотря на имеющиеся недостатки распределённого реестра, его применение, как считает Кинсбурская В. А., «представляется вполне допустимым и, по нашему мнению, будет способствовать формированию новых механизмов контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств со стороны органов внутреннего и внешнего финансового контроля, главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств» [8, с. 65]. Нельзя не согласиться с этой позицией ввиду очевидной неизбежности дальнейшего технологического прогресса в сфере управления государственными (муниципальными) финансами, способствующего модернизации бюджетных отношений. Внедрение новых технологий в ту или иную сферу общественной жизни всегда сопровождается материальными и организационными издержками, однако в долгосрочной перспективе они нивелируются уникальными возможностями, предоставляемыми инновационными технологическими решениями.

Исходя из всего вышеназванного можно заключить, что применение технологии распределённого реестра в информационных системах управления публичными финансами имеет ряд преимуществ в виде более совершенного качества передачи, записи и хранения информации, автономности участников обмена и открытого наблюдения за ходом транзакций в сети. Сложности, сопутствующие внедрению распределённого реестра, не являются, по нашему мнению, критичными по причине их временного характера в связи с наличием переходного периода, естественного при введении в строй технологических новшеств. Напротив, игнорирование инноваций и их несвоевременное внедрение традиционно влечёт возникновение проблем, носящих зачастую губительный характер для общества и государства. Наиболее это значимо для бюджета как одного из важнейших государственных институтов, предназначенного для консолидации и распределения общественных финансовых ресурсов. В связи с этим, с учётом названных преимуществ, полагается перспективным применение технологии распределённого реестра в целях усовершенствования реализации принципов бюджетной системы Российской Федерации.

Литература :

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 21.04.2025) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998 г. — № 31. — Ст. 3823; 2024. — № 41. — Ст. 6061.
2. Бочкарева Е. А. Принципы бюджетного права и принципы бюджетной системы: понятие и соотношение / Е. А. Бочкарева // Право и практика. — 2017. — № 1. — С. 120–124.
3. Развитие технологии распределённых реестров. Доклад для общественных консультаций. — Текст: электронный // Центральный банк Российской Федерации: [сайт]. — 2017. — Декабрь. — URL: https://cbr.ru/Content/Document/File/50678/Consultation_Paper_171229(2).pdf (дата обращения: 30.12.2024).
4. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 г. № 658 (ред. от 07.04.2025) «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами «Электронный бюджет» // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2015. — № 28. — Ст. 4228; 2025. — № 15. — Ст. 1891.
5. Приказ Минфина России от 14.09.2023 г. № 145н «Об утверждении общих требований к формированию плана по достижению показателей государственной программы Российской Федерации (показателей структурных элементов государственной программы Российской Федерации), установленных в соглашении о реализации на территории субъекта Российской Федерации государственных программ субъекта Российской Федерации, направленных на достижение целей и показателей государственной программы Российской Федерации, и (или) в соглашении о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение показателей и результатов соответствующего федерального проекта, входящего в состав национального проекта (программы), а также отчёта о его выполнении, и типовых форм указанных плана и отчёта» (Зарегистрировано в Минюсте России 03.11.2023 г. № 75856) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 07.11.2023.
6. Шилов К. Д. Блокчейн и распределённые реестры как виды баз данных / К. Д. Шилов, А. В. Зубарев // Инновации. — 2018. — № 12 (242). — С. 77–87.
7. Росреестр, АИЖК и ВЭБ запустили блокчейн-проект по регистрации ДДУ. — Текст: электронный // Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии: [сайт]. — 2018. — 7 февраля. — URL: https://rosreestr.gov.ru/press/archive/rosreestr-aizhk-i-veb-zapustili-blokcheyn-proekt-po-registratsii-ddu/ (дата обращения: 06.01.2025).
8. Кинсбурская В. А. Теоретическое осмысление целесообразности применения технологии блокчейн в бюджетных отношениях (на основе изучения опыта Нидерландов) / В. А. Кинсбурская // Финансы и управление. — 2020. — № 1. — С. 53–71.
9. Заключение Счётной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» (утверждено Коллегией Счётной палаты Российской Федерации (протокол от 10 октября 2024 г. № 70К (1754). — Текст: электронный // Счётная палата Российской Федерации: [сайт]. — 2024. — 14 октября. — URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/3a4/j729v8hjjshq6m87lbipskqb4e5ce0t4.zip (дата обращения: 06.01.2025).