В современном мире одним из важных факторов повышения качества жизни людей является осуществление грамотного управления, на каком бы уровне оно не осуществлялось. Однако, самым близким к населению является именно местный уровень власти, а значит от того насколько эффективно организована его работа и зависит комфортность жизни людей в каждом городе и поселке нашей большой страны. Именно поэтому вопрос организации местного самоуправления имеет большое значение для каждого человека в отдельности и для всего государства в целом. В связи с внесением поправок в Конституцию РФ в 2020 году органы государственной власти и местного самоуправления стали рассматриваться как составные части публичной власти. В связи с этим для местного самоуправления в России открываются новые проблемы и перспективы, анализу которых и посвящена эта работа.
Ключевые слова: публичная власть, местное самоуправление, федерализм, поправки к Конституции Российской Федерации.
16 декабря 2021 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации сенатором А. А. Клишасом и депутатом П. В. Крашенинниковым был внесен проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [1]. Мое исследование направлено на анализ данного законопроекта и оценку его влияния, в случае принятия, на местное самоуправление в России.
Начать свое исследование хотелось бы с Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ), где заложены основополагающие нормы о началах местного самоуправления, которые также претерпели некоторые изменения при внесении поправок в Конституцию РФ в 2020 году [2].
В соответствии со статьей 3 Конституции РФ «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Действительно, где как не на местном уровне лучше всего проявляется власть народа и его возможность оказывать влияние на принятие важных решений. Именно поэтому статьей 12 Конституции РФ признается и гарантируется самостоятельность местного самоуправления, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Далее в структуре Конституции РФ местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава, которая начинается статьей 130, где говорится: «Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения…». В статье 131 указывается, что «местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. … Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом». В 133 статье Конституции РФ устанавливаются определённые гарантии для местного самоуправления, в том числе и запрет на ограничение прав местного самоуправления.
И особое внимание хотел бы уделить части 3 статьи 132 Конституции РФ, которая была добавлена в рамках внесения поправок в Конституцию РФ в 2020 году: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории». В соответствии с этой нормой устанавливается новая категория «публичной власти» где органы местного самоуправления, не входящие в структуру органов государственной власти, объединяются с ними для решения вопросов в интересах населения.
Касательно этой новеллы в Конституции РФ выражаются разные мнения. Кто-то считает, что данное новшество будет способствовать лишению самостоятельности органов местного самоуправления и их встраиванию в вертикаль государственной власти [3, 4, с. 101]. Но есть и те, кто считает эти опасения преждевременными и говорят, что поправка направлена именно на выстраивание эффективной системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления [5]. Не смотря на разногласия нельзя не согласиться с Председателем Государственной Думы РФ Вячеславом Володиным, который назвал принятие поправок к Конституции РФ «новым этапом развития нашего государства» [6]. Остается только добавить, что это и новый этап для развития местного самоуправления в Российской Федерации.
И во исполнение положений Конституции РФ 16 декабря 2021 года в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — проект ФЗ). Стоит отметить, что в соответствии с Конституцией РФ сейчас действует Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее 131-ФЗ), который регулирует различные вопросы, касающиеся местного самоуправления. В случае принятия проекта ФЗ, 131-ФЗ будет признан утратившим силу с 1 января 2028 года, а отдельные его главы утратят силу со дня официального опубликования проекта ФЗ.
В проекте ФЗ сразу обращает на себя внимание обновленное определение местного самоуправления, которое понимается как форма самоорганизации граждан в целях самостоятельного решения вопросов местного значения.
Следующим важнейшим изменением является предлагаемое в проекте ФЗ введение одноуровневой организаций местного самоуправления. В пояснительной записке к проекту ФЗ указано, что это позволит создать новую систему организации власти на местах, в основе которой лежит принцип привязки к населению. Авторы проекта ФЗ указывают, что это позволит повысить эффективность органов местного самоуправления и укрепить финансовую основу их деятельности.
На этой инициативе стоит остановиться по подробнее и сравнить с действующим законодательством. В соответствии с действующим 131-ФЗ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Таким образом, действующий закон устанавливает 4 вида муниципальных образований, 2 из которых предусматривают двухуровневую структуру местного самоуправления (городские/сельские поселения в составе муниципального района и внутригородские территории в городах федерального значения), а два одноуровневую (городской округ и муниципальный округ). Сегодня наиболее распространенной является двухуровневая структура, когда в составе муниципального района есть более близкие к населению городские и сельские поселения, которые имею собственного главу, администрацию бюджет. И у муниципального района есть также свой глава, администрация, бюджет. Таким образом, людям, чтобы решить свои проблемы можно обратиться в более близкие к ним органы местного самоуправления городских и сельских поселений, нежели постоянно ездить в районный центр.
В проекте ФЗ предусматривается осуществление местного самоуправления в городских округах, муниципальных округах и на внутригородской территории (внутригородском муниципальном образовании) городов федерального значения. Это так называемая одноуровневая структура местного самоуправления, в соответствии с которой у населенных пунктов в составе городского/муниципального округа нет своих органов власти и бюджетов, местное самоуправление осуществляется органами муниципального/городского округа. Таким образом, местная власть отдаляется от людей и им придется ездить в окружные центры для решения своих вопросов, а ведь некоторые населенные пункты могут располагаться очень далеко.
Вопрос организации одноуровневого местного самоуправления вызывает сейчас широкие дискуссии в обществе, многие критикуют данную инициативу, понимая все ее возможные последствия при реализации на практике. Например, вице-спикер законодательного собрания Владимирской области, руководитель фракции КПРФ Антон Сидорко считает, что одноуровневая структура местного самоуправления означает «уход от федеративного устройства государства и полную ликвидацию органов МСУ и в целом муниципальной власти как таковой» [7].
Однако один из авторов законопроекта, Павел Крашенинников указывает и на все возможные плюсы от такой организации местного самоуправления. Он заявляет, что одноуровневая система позволит повысить эффективность местных органов власти, укрепить финансовую основу их деятельности. Также он обращает внимание на нехватку кадров и ресурсов в поселениях для эффективного решения вопросов и на процесс укрупнения муниципальных образований, для решения управленческих и социально-экономических проблем. И приходит к закономерному итогу: «местное самоуправление именно как инструмент решения местных вопросов не работает» [8].
Не секрет, что проблема недофинансирования органов местного самоуправления действительно существует и ключевая цель проекта ФЗ, по мнению авторов, в том, что «муниципалитеты должны наделяться тем объемом полномочий, который они в состоянии эффективно реализовать» [8]. Что касается организации власти в посланиях, то в проект ФЗ предусмотрена должность старосты сельского населенного пункта, который будет заниматься организацией взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта. Он будет заниматься этой работой на общественных началах, а срок его полномочий будет устанавливаться уставом муниципального образования в пределах от 2 до 5 лет, как указано в проекте ФЗ. Безусловно должность старосты будет способствовать координации власти на уровне поселений, люди смогут обраться к нему со своими вопросами и проблемами, но будут ли желающие заниматься такой работой в реальности неизвестно, поэтому это положение проекта ФЗ еще предстоит проверить на прочность, однако на мой взгляд, самое главное, чтобы люди не остались со своими проблемами брошены муниципальными властями.
Следующим важным аспектом организации местного самоуправления являются полномочия. Но начать хотел бы с тех, кто эти полномочия осуществляет — органы местного самоуправления. Их структура в проекте ФЗ остается неизменной по сравнению с 131-ФЗ. В проекте ФЗ по-прежнему предусмотрены: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольно-счетный орган муниципального образования и иные органы в соответствии с уставом муниципального образования.
А вот что касается полномочий то в проекте ФЗ есть серьезные новшества. В статье 14, 15 16 и 16.2 действующего 131-ФЗ закреплён обширный перечень вопросов местного значения от установления местных налогов до развития культуры и спорта. При этом данные статьи разделяют полномочия городского, сельского поселения, муниципального района, муниципального, городского округа и внутригородского района. Для решения вопросов, отнесенных к их компетенции органы местного самоуправления, наделяются соответствующими полномочиями в соответствии со статьей 17 131-ФЗ. Не смотря на то что закон закрепляет соответствующие полномочия все равно нередко происходит путаница между полномочиями разных публичных органов власти, закрепленных в разных законах. От этого прежде всего страдают граждане, т. к. им приходится бегать по разным инстанциям и не один раз чтобы решить свой вопрос.
В статье 32 проекта ФЗ предлагается закрепить полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Это так называемые неотъемлемые полномочия, закрытый перечень из 27 пунктов. Сюда входят и вопросы благоустройства, медицинской помощи, бюджета и т. д. А в части 2 данной статьи устанавливаются иные полномочия, которые субъект может закрепить за органами местного самоуправления. В этот перечень входят, например, организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обеспечение нуждающихся малоимущих граждан жилыми помещениями, организация образования и др. В случае если эти полномочия не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления они осуществляются органами государственной власти субъекта РФ. Таким образом, проект уточняет компетенцию органов местного самоуправления, что позволит покончить с путаницей полномочий между регионом и муниципалитетом, что безусловно является преимуществом проекта ФЗ. Таким образом авторы законопроекта, преследуют цель, чтобы на местном уровне оставались только те полномочия, которые органы местного самоуправления смогут эффективно реализовать и на которые у них имеется достаточно финансовых средств.
Но эффективность в реализации полномочий зависит не только от того есть ли у муниципалитета средства, но и от того, кто ими управляет. От того, кто является главой муниципального образования зависит и эффективность работы органов местного самоуправления и здесь в проекте ФЗ также предусмотрены определенные новеллы.
В соответствии с законом высшее должностное лицо муниципального образования — глава муниципального образования. В соответствии со 131-ФЗ глава может быть избран на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. А если полномочия представительного органа муниципального образования осуществляются сходом граждан, глава муниципального образования избирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы местной администрации.
В статье 19 проекта ФЗ теперь предусмотрена возможность избрания главы муниципального образования представительным органом муниципального образования из числа кандидатов представленный главой субъекта. По мнению авторов законопроекта, это поможет закрепить единство публичной власти в соответствии с положением Конституции РФ.
Вместе с тем и усиливается ответственность глав муниципальных образований, в случае если глава не справляется с возложенными на него обязанностями глава субъекта может применить определенные меры: вынести предупреждение или объявить выговор за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Если в течение месяца со дня вынесения предупреждения или объявления выговора глава муниципального образования не примет меры для устранения нарушений, то глава субъекта РФ вправе отрешить его от должности.
Также глава муниципального образования может быть удален в отставку представительным органом муниципального образования по инициативе депутатов или главы субъекта РФ в соответствии с основаниями, указанными в части 3 статьи 21 проекта ФЗ.
Обобщая вышесказанное можно отметить, что проект ФЗ не только укрепляет статус главы муниципального образования, но и возлагает на него дополнительную ответственность.
Таким образом, мы видим, что в проекте ФЗ детально прописаны и регламентированы все основные аспекты организации власти в муниципалитетах Российской Федерации, а значит, что в соответствии с положениями действующего 131-ФЗ и проекта ФЗ, в случае если он будет принят, строится и будет развиваться все местное самоуправление в России. И не смотря на то каким в итоге будет проект ФЗ при его окончательном принятии в Государственной Думе и подписании Президентом РФ уже сейчас очевидно, что он даст новый импульс к развитию местного самоуправления и становлению в Российской Федерации единой публичной власти, именно поэтому я считаю и действующий 131-ФЗ и анализируемый мной проект ФЗ самым важным нормативно-правовым актом местного самоуправления. В завершении, хочу лишь добавить, что безусловно в проект ФЗ будут вносится определенные изменения, ведь уже сейчас он вызвал бурные обсуждения в обществе. В любом случае, все предлагаемые изменения должны соотноситься с реальностью и тем как положения проекта ФЗ будут применяться на практике. И по итогу должен получиться эффективный акт, который будет защищать права и интересы граждан Российской Федерации и способствовать становлению эффективно действующих во благо граждан органов власти на местах.
Литература:
- Текст проекта федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» № 40361–8. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/40361–8
- Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СПС КонсультантПлюс
- Сасов К. А. Поправки к Конституции как односторонний отказ государства от исполнения обязательств // Закон.ру [Электронный ресурс] URL: https://zakon.ru/blog/2020/06/16/popravki_k_konstitucii_kak_odnostoronnij_otkaz_gosudarstva_ot_ispolneniya_obyazatelstva (дата обращения — 23.01.2023)
- Корсун К. И. Местное самоуправление после поправок в Конституцию Российской Федерации 2020 года: курс на взаимодействие с государственной властью или встраивание в ее вертикаль? // Вестник Уральского юридического института МВД России. — 2021. — № 1 — С. 98–101. [Электронный ресурс] URL: https://cyberleninka.ru/article/n/mestnoe-samoupravlenie-posle-popravok-v-konstitutsiyu-rossiyskoy-federatsii-2020-goda-kurs-na-vzaimodeystvie-s-gosudarstvennoy (дата обращения: 23.01.2023).
- Чепунов О. И. Анализ поправок в Конституцию // Infox.ru [Электронный ресурс] URL: https://www.infox.ru/opinion/246/Chipounov/237463-analiz-popravok-v-konstituciu (дата обращения 23.01.2023)
- «Вячеслав Володин рассказал, как принятие поправок в Конституцию изменит жизнь страны» URL: http://duma.gov.ru/news/48950/ (дата обращения 23.01.2023).
- «Владимирская область. Уничтожение местного самоуправления или его развитие: как в законодатели региона оценивают новый законопроект» // Ассоциация «Совет муниципальных образований Хабаровского края» [Электронный ресурс] URL: http://cmokhv.ru/materials/mat20220209-m/ (дата обращения — 27.01.23)
- «Павел Крашенинников представляет проект закона о местном самоуправлении» // Российская газета. 2022 № 15 (8663). [Электронный ресурс] URL: https://rg.ru/2022/01/24/pavel-krasheninnikov-predstavliaet-proekt-zakona-o-mestnom-samoupravlenii.html (дата обращения — 27.01.23)
