На примере Пензенской области рассмотрены проблемные аспекты деятельности органов власти при реализации полномочий по сохранению объектов культурного наследия. Автором даны рекомендации по повышению эффективности реализации законодательных норм на практике.

Ключевые слова: культурное наследие, объекты культурного наследия, историко-культурная экспертиза, единый государственный реестр, памятник архитектуры.

Стратегия государственной национальной политики России на период до 2025 года [1] в качестве одного из ключевых постулатов преподносит тезис о том, что историческое и культурное наследие выступает в качестве одной из основ национальной политики.

О повышенном внимании к проблемам сохранения культурных традиций, культурного наследия, культурной самобытности со стороны руководства, несомненно, говорит и внесение изменений в Основной закон нашего государства в части, касающейся сферы культуры. Так, в результате проведения в 2020 году конституционной реформы статья 68 Конституции РФ дополнилась пунктом 4, согласно которому «культура в Российской Федерации является уникальным наследием ее многонационального народа. Культура поддерживается и охраняется государством» [2]. Становление вышеуказанного положения конституционной нормой в очередной раз подчеркивает важность охраны и защиты культурного наследия и определяющую роль органов власти в плане организации данного процесса.

В последние годы законодательная база в области регулирования правоотношений в сфере охраны объектов культурного наследия продолжает совершенствоваться. Однако, несмотря на значительную работу, проделанную законодателями в области устранения пробелов в правоотношениях, возникающих в сфере охраны объектов культурного наследия, проблемы все еще сохраняются.

Анализ законодательства выявляет единый алгоритм действий для всех видов работ по сохранению объектов культурного наследия (ОКН). На практике это выражается в следующей обязательной процедуре:

— Историко-культурная экспертиза. Проводится до начала любых работ на объекте и служит обоснованием для последующих решений.

— Получение задания на проведение работ. Определяет перечень и характер необходимых мероприятий и утверждается уполномоченным органом охраны ОКН.

— Оформление разрешения. Обязательное условие начала работ, выдаваемое органом охраны ОКН после рассмотрения документов

— Согласование проектной документации. Проводится специализированным органом охраны наследия и обеспечивает соответствие работ требованиям сохранности объекта.

— Осуществление технического, авторского надзора и государственного надзора при ремонте ОКН.

Проведение работ, связанных с сохранением и ремонтом объектов культурного наследия возможно лишь при наличии у организации лицензии на соответствующий вид деятельности.

Высокий уровень требований к данным работам с одной стороны безусловно уместен, с другой стороны при практической реализации такой подход органов власти ведет к возникновению ряда проблем.

Так, правовая дефиниция понятия «сохранение объектов культурного наследия» в соответствии с положениями Закона № 73-ФЗ включает:

— Все виды работ от текущего ремонта до реконструкции (так, оштукатуривание небольшой неровности на стене и прикручивание на место оторвавшегося напольного плинтуса относят к ремонтным работам)

— Мероприятия как на архитектурно-ценных элементах, так и на технических конструкциях. (Например, кирпичное основание забора возле Ленинского районного суда г. Пензы (объект культурного наследия регионального значения «Дом жилой XIX в») не обладает культурной и исторической ценностью, но является неотъемлемой структурной составляющей памятника архитектуры).

Проблемы правоприменительной практики при чрезмерно расширительном толковании приводит к необходимости:

— Получения разрешений даже для незначительных работ (косметический ремонт, устранение мелких дефектов).

— Проведения экспертиз для технических элементов без историко-культурной ценности.

— Полного согласования проектной документации независимо от масштаба работ.

Правовые последствия такого подхода приводят к значительному увеличению сроков проведения работ, бюрократическим барьерам для собственников и, в целом ряде случаев, к неоправданному росту финансовых затрат.

Приведем в качестве примера следующие данные. В 2024 году Управлением Судебного департамента в Пензенской области был осуществлен ряд закупок. Начальная цена контракта на выполнение проектно-изыскательских работ нежилых помещений для размещения Городищенского районного суда площадью 787,3 кв. м., (здание не является ОКН) составила 197 120,00 рублей [3]. Тогда как начальная цена контракта на выполнение проектно-изыскательских работ для капитального ремонта здания Спасского районного суда площадью 630,1 кв. м, являющегося объектом культурного наследия составила 958 132,00 рублей [4]. Дополнительным условием последнего контракта было проведение работ по сохранению и восстановлению внешнего облика фасада (памятника истории и культуры) регионального значения «Здание, где с 1918 г. размещался совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов» и как следствие, цена при расчете на квадратный метр для объекта культурного наследия оказалась выше в 6 раз.

Следующим блоком проблемных моментов является, на наш взгляд, отсутствие в федеральном законодательстве норм, закрепляющих унификацию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Например, исполнительным органом государственной власти Пензенской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия на территории Пензенской области с момента принятия № 73 ФЗ являлись:

— с 2002 по 2009 гг. — Министерство культуры Пензенской области,

— с 2009 по 2012 гг. — Министерство культуры и архива Пензенской области,

— с 2012 по 2015 гг. — Управление культуры и архива Пензенской области,

— с 2015 по 2021 гг. — Комитет Пензенской области по охране памятников истории и культуры,

— с 2021 по 2023 гг. — Департамент Пензенской области по охране памятников истории и культуры,

— с 2023 г. — по настоящее время — Министерство по охране памятников истории и культуры Пензенской области [5].

Такая «чехарда» с передачей полномочий по охране объектов культурного наследия от одного органа к другому, либо постоянная реорганизация органов, отвечающих за охрану ОКН не может способствовать оперативному решению проблем, существующих в отрасли. Вместо решения вопросов по охране ОКН, определенная доля рабочего времени в вышеперечисленных органах была посвящена решению вопросов правопреемственности и приведению в соответствие названию внутреннего документооборота организации.

Следующий, на наш взгляд, проблемный аспект — правоприменительная практика в отношении недобросовестных собственников объектов культурного наследия. Статья 54 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [6] закрепляет правовой механизм принудительного изъятия объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр, у собственника в случае систематического неисполнения им установленных требований по сохранению данного объекта культурного наследия или совершающего действия, угрожающие сохранности данного объекта и влекущие утрату им своего значения.

Уполномоченные органы публичной власти готовят обращение (иск) в суд. Суд при наличии доказательств о ненадлежащем содержании собственником объекта культурного наследия выносит решение об его изъятии. При этом, несмотря на то, что нормативно-правовая база, по сути, обладает необходимым набором юридических механизмов для защиты и охраны культурного наследия от проявлений вандализма и недобросовестного владения, на практике применение данных положений осуществляется крайне редко.

Так, Федеральный закон № 73 ФЗ был принят в 2002 году. И лишь в марте 2023 года впервые в истории Пензенской области Ленинский районный суд города Пензы постановил изъять у частного владельца объект культурного наследия. В центре внимания суда оказался исторический особняк XIX века, расположенный по адресу улица Калинина, 2, а именно — одна из его квартир [7]. То, что часть здания находилась в частной собственности, тогда как остальное площади принадлежали муниципалитету, долгое время создавало серьезные препятствия для его реставрации.

Для повышения эффективности работы по сохранению объектов культуры требуется усиление межведомственного взаимодействия и привлечение внебюджетных источников финансирования; поскольку главной проблемой, на наш взгляд, является потребность в огромных финансовых вложениях. Одним из существенных источников внебюджетного финансирования является внутренний туризм.

Для успешного сохранения ОКН необходимо привлекать бизнес-сектор, охватывающий широкий спектр сфер, от отелей и ресторанов до транспортных услуг. Важно отметить, что, хотя развитие туризма часто способствует сохранению культурного наследия, в отдельных ситуациях оно может и противостоять этой цели.

Популяризация объектов несет двойственные последствия. Положительный эффект роста туристического потока заключается в привлечении дополнительных финансовых средств, что в свою очередь стимулирует реставрационные работы (например пожертвования паломников помогают сохранить в надлежащем виде архитектурный ансамбль объекта культурного наследия федерального значения Троице-Сканов монастырь в с. Наровчат Пензенской области [8]). Примерами негативного воздействия является провоцирование массовым туризмом физического износа объектов.

Пути решения проблемных аспектов видятся нам в проведении следующих юридически значимых действий:

1. Внести изменения в Закон № 73-ФЗ в следующих аспектах:

— Четко разграничить «техническое обслуживание» и «реставрацию».

— Установить разные процедуры для разных видов работ.

2. Разработать методические рекомендации по классификации элементов объекта и по определению характера необходимых работ
3. Ввести упрощенный порядок для работ на технических элементах и неотложных противоаварийных мероприятий.
4. Цифровизация процедур согласования, что сократит срок прохождения всех требуемых законом этапов.
5. Для мелких ремонтных работ необходимо максимально упростить процедуру получения разрешения на проведение таких вплоть до отмены обязанности получать разрешение на проведение таких работ в органе охраны.

Помимо этого, необходим комплексный подход для успешного развития туризма, основанного на культурном наследии, необходим комплексный подход. Данный подход, с одной стороны, должен способствовать привлечению финансовых средств, с другой — ограждать объекты культурного наследия от преждевременного разрушения.

Литература:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) [электронный ресурс] http://publication.pravo.gov.ru/ document/0001202210060013.
2. Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» [электронный ресурс] // URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/36512.shtml (дата обращения: 09.03.2025).
3. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок. [Электронный ресурс] // URL: https://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ea20/view/common-info.html?regNumber=0355100010924000056 (дата обращения: 12.04.2025)
4. Официальный сайт Единой информационной системы в сфере закупок [Электронный ресурс] // URL: https://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/ok44/view/common-info.html?regNumber=0355100010914000176 (дата обращения: 12.04.2025)
5. «Об утверждении Положения о Министерстве по охране памятников истории и культуры Пензенской области». Постановление правительства Пензенской области от 3 марта 2023 года № 131-пП. [Электронный ресурс] // URL: https://docs.cntd.ru/document/406548083 (дата обращения15.04.2025)
6. Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 N 73-ФЗ. [Электронный ресурс] // URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102076756 (дата обращения 15.04.2025)
7. Впервые в Пензенской области суд принял решение об изъятии объекта культурного наследия у собственника. [Электронный ресурс] // URL: https://www.penza-press.ru/news/history-of-penza/52128/ (дата обращения 15.04.2025)
8. Троице-Сканов монастырь — яркий памятник архитектуры второй половины XVIII века — второй половины XIX века. [Электронный ресурс] // URL: https://kopik.pnzreg.ru/news/obshchestvo/1995/ (дата обращения 18.04.2025)