В представленной работе рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора за субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Особое внимание уделяется анализу методов прокурорского реагирования в данной сфере, их эффективности и практической реализации. В статье подробно рассматриваются существующие формы прокурорского реагирования, такие как: представление, постановление, предостережение и другие процессуальные документы. Описывается применения каждого метода в контексте специфики оперативно-розыскной деятельности. Заключительная часть работы посвящена анализу проблем, с которыми сталкиваются прокуроры при осуществлении надзорной деятельности. Исследование базируется на анализе действующего законодательства, судебной практики и научных работ в данной области. Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов для повышения эффективности прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью и совершенствования правовой базы в данной сфере.

Ключевые слова: прокурор, оперативно-розыскные мероприятия, надзор, прокурорский надзор, методы реагирования, проблемы надзора, правоохранительные органы.

The presented work examines current issues of prosecutorial supervision of entities engaged in operational investigative activities. Special attention is paid to the analysis of methods of prosecutorial response in this area, their effectiveness and practical implementation. The article examines in detail the existing forms of prosecutorial response, such as: presentation, resolution, warning and other procedural documents. The application of each method is described in the context of the specifics of operational investigative activities. The final part of the paper is devoted to the analysis of the problems faced by prosecutors in the implementation of supervisory activities. The research is based on an analysis of current legislation, judicial practice and scientific papers in this field. The practical significance of the work lies in the possibility of using its results to increase the effectiveness of prosecutorial supervision of operational investigative activities and improve the legal framework in this area.

Keywords: prosecutor, operational investigative measures, supervision, prosecutorial supervision, response methods, surveillance problems, law enforcement agencies.

Введение

В правовой системе России главенствующую роль играет конституция, устанавливающая фундаментальные права и свободы граждан, как основополагающую ценность. Государственное обязательство по защите и соблюдению легло в основу новой системы правового регулирования.

В сфере уголовного права надзорные функции прокуратуры охватывают весь процесс уголовного преследования- от первичной проверки материалов происшествия до судебного разбирательства и вынесения приговора. Трансформация института прокурорского надзора происходила параллельно с изменениями в уголовно-процессуальном законодательстве. Судебная власть осуществляет контроль над прокурорскими решениями, при этом прокуратура участвует в надзоре за другими участниками процесса при рассмотрении различных обращений, поскольку в предмет судебного контроля входят не только решения, облаченные в процессуальную форму, но и любые действия (бездействие) должностных лиц органов предварительного расследования, ведомственного контроля и прокурорского надзора. Система прокурорского надзора в области оперативно-розыскной деятельности была создана сравнительно недавно. Исключительное право на одобрение оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права граждан, принадлежит судебной власти. При этом невозможность обжалования судебных решений гражданами возлагает на прокуратуру дополнительную ответственность за законность принятых судом решений. На сегодняшний день существуют различные точки зрения, касающиеся прокурорского надзораза исполнением законов субъектами оперативно-розыскной деятельности и в своей статье я изложу свой взгляд на данный вид надзора.

Основная часть

Прежде чем перейти к описанию методов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за субъектами, осуществляющими ОРМ, предлагаю рассмотреть процесс становления и развития истории контроля за соблюдением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности. Она тесно связана с развитием сыска в России и сопровождался принятием законодательных актов, которые определяли правила и методы работы специальных служб, а также устанавливали критерии законности их действий.

В первые годы развития сыска, начиная с 1860-х годов, вопросы прокурорского контроля практически не находили отражения в законодательстве. Это было связано с тем, что правовая система только начинала формироваться, а специальные органы вроде Тайной канцелярии и Третьего отделения подчинялись напрямую императору и не нуждались в дополнительном надзоре. Значительным шагом вперед стали реформы 1862 и 1880 годов. К концу 19 века сформировалась целая система правовых норм, регулирующих уголовное преследование и организацию сыска. Это привело к необходимости создания механизмов контроля за их исполнением. Судебные уставы 1864 года кардинально изменили роль прокуратуры. Из простого надзорного органа она превратилась в структуру, осуществляющую уголовное преследование, получив полномочия контролировать работу полиции и органов дознания.

Как отмечает известный юрист А. Ф. Кони, именно после принятия Судебных уставов судебная практика и наука начали развиваться в тесной взаимосвязи. Прокурорский надзор того времени охватывал как предварительное расследование, так и собственно сыскные мероприятия. Важным этапом стало принятие в 1908г. закона «Об организации сыскной части», который не только упорядочил работу уголовного сыска, но и создал основу для новой отрасли права- оперативно-розыскного права. Прокуроры получили дополнительные полномочия, включая право давать полиции конкретные поручения по проведению розыскных мероприятий.

С приходом советской власти система оперативно-розыскной деятельности полностью изменилась. В период становления нового государства контроль за законностью методов работы спецслужб отошел на второй план. Главным считались интересы революции и классовая борьба. Несмотря на отсутствие традиционных форм контроля, оперативно-розыскная деятельность не оставалась полностью без надзора. Его осуществляли различные органы: рабоче-крестьянская инспекция, народный комиссариат юстиции и местные Советы.

Особенность того времени заключалась в том, что функции исполнения законов и их контроля не разделялись- Советы объединяли в своих руках законодательную власть, контроль за исполнением законов и непосредственное их применение через своих членов. Изменения в работе прокуратуры того времени произошли в конце 70-х годов. Был издан закон о прокуратуре в СССР, отдельные статьи которого предназначались под нормы, регулирующие надзор за оперативно-розыскной деятельностью.

Прокурор теперь имел право поручать органам дознания исполнение постановлений о розыске лиц, а также давать указания о принятии необходимых мер для раскрытия преступлений и обнаружения лиц, их совершивших, по делам, находящимся в производстве прокурора или следователя прокуратуры. Переходный период в России (1985–1993 гг.) серьезно ослабил систему правового контроля и прокурорского надзора за деятельностью правоохранительных органов, что потребовало масштабного реформирования правовой системы.

Ключевым документом стала Концепция судебной реформы, представленная президентом РСФСР в октябре 1991 года и одобренная Верховным Советом. Согласно концепции, реформа предполагала не только изменение судебной системы, но и трансформацию работы правоохранительных органов, включая предварительное расследование, прокурорский надзор и оперативно-розыскную деятельность.

Исторический анализ развития прокурорского надзора в дореволюционный, советский и современный периоды позволяет сделать следующие выводы: исторически сложилось, что надзор за негласной деятельностью правоохранительных органов всегда требовал особого правового регулирования. В советский период это регулирование было закреплено на законодательном уровне, а в современной России сформировалась специальная отрасль прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. До 2007 года прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью сочетался с функцией уголовного преследования.

Хотя такая модель доказала свою работоспособность, она создавала определенные сложности с обеспечением объективности надзора и определением места прокуратуры в системе органов власти. Длительные споры о роли прокуратуры как органа, совмещающего надзорные и обвинительные функции, начавшиеся еще в дореволюционный период, продолжаются и сегодня, влияя на понимание природы прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью.

Рассмотрев становление правоохранительных органов, представленных уголовным розыском и органов прокуратуры перейду к исследованию методик прокурорского надзора при проведении проверок по законности и документированию оперативно-розыскных мероприятий. Законодательными актами Российской Федерации, приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации периодичность проведения прокурорских проверок в сфере ОРД не установлена.

Однако правоприменительной практикой выработана определенная система их проведения. Проверки условно можно подразделить: на плановые, проводимые в связи с поступившей в прокуратуру информацией (заявление, жалоба или иное обращение граждан и организаций) о нарушениях закона органом, осуществляющим ОРД, проводимые по инициативе уполномоченного прокурора по мере необходимости, проводимые по заданию вышестоящего прокурора (органа прокуратуры).

При этом в соответствии с требованиями Генерального прокурора Российской Федерации (п. 5 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 15 февраля 2011 г. № 33) проверки исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности необходимо проводить:

– по обращениям граждан, юридических и должностных лиц,

– по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора, в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора,

– в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений,

– при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.

Проверки проводятся с определенной периодичностью и могут быть плановыми и внеплановыми. На их регулярность влияет специфика проверяемой области, уровень соблюдения правовых норм и иные обстоятельства. Порядок проведения прокурором проверки, а также действий прокурора перед проверкой прописан в методических рекомендациях и задокументирован в нормативно-правовых актах Генеральной прокуратуры.

Получение каждого конкретного дела оперативного учета, оперативно-розыскных материалов, другого оперативно-служебного документа с грифом секретности уполномоченный прокурор фиксирует путем соответствующей отметки на сопроводительном документе либо во внутренней описи (ином документе) проверяемого органа, с указанием даты и времени получения, количества томов и листов ДОУ (материалов, документа), своей фамилии; заверяется отметка подписью.

Возвращение прокурором каждого изученного ДОУ фиксируется соответствующей записью (в специальной внутренней описи либо на ином документе) с указанием реквизитов ДОУ (номера и условного наименования, если оно имеется), количества томов и листов ДОУ, фамилии лица, которому оно возвращается, даты и времени. Запись должна быть заверена подписью сотрудника, которому возвращается ДОУ, а также подписью уполномоченного прокурора.

По результатам проведенной проверки уполномоченным прокурором с соблюдением правил секретного делопроизводства составляется соответствующая справка, в которой указываются выявленные нарушения закона, принятые в соответствии с законом и иными нормативными правовыми актами меры, а также предложения по устранению этих нарушений, причин и условий, им способствующих.

В зависимости от характера нарушений и согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202–1 кроме справки уполномоченный прокурор готовит проекты предусмотренных законом соответствующих актов прокурорского реагирования (представление, протест, предостережение, постановление), а также требования об устранении нарушений закона.

В ходе осуществления прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью выявлены типичные нарушения, совершаемые оперативными работниками при реализации ОРМ, согласно материалам Генеральной прокуратуры РФ:

– поверхностное и хаотичное планирование мероприятий, которые часто проводятся частично или не осуществляются вовсе,

– несоответствие проводимых ОРМ задачам и целям оперативно-розыскной деятельности,

– нарушения в процессе согласования и оформления ОРМ, а также ущемление конституционных прав граждан,

– осуществление ОРМ без достаточных оснований, включая провокационные действия со стороны оперативников,

– недостаточный ведомственный контроль за законностью проведения оперативно-розыскных мероприятий.

ОРМ могут проводится как в рамках уже заведенных дел, так и до их открытия при необходимости срочных мер по предотвращению преступлений. Основные нарушения при ведении дел оперативного учета: незакономерное открытие дел, игнорирование сроков заведения обязательных дел, поверхностное планирование и иные. При проверке законности оперативно-розыскной деятельности необходимо: подготовить специальное предписание, предъявить его руководителю ОРО, после проверки передать предписание в подразделение по охране гостайны. Отказ в предоставлении документов рассматривается как неповиновение требованиям прокурора.

Проблема методов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за субъектами, осуществляющими ОРМ

Представление прокурора должно применяться в виде завершающего акта, такой итоговый документ, когда иные возможности реагирования уже исчерпаны. Причем представление не способно оперативно влиять на ситуацию в поднадзорных органах, так как его рассмотрение, обычно сопровождающееся проведением служебной проверки, и принятие необходимых мер, как правило, уходит минимум месяц. Оно не может быть эффективным в то время, когда, скажем, необходимо обязать соответствующий орган незамедлительно провести те или иные оперативно-розыскные мероприятия.

Кроме того, представления прокурора далеко не всегда рассматриваются надлежащим образом, не всегда принимаются действенные меры по устранению нарушений, не всегда наказываются виновные лица. Нередко руководители ОРО ограничиваются сообщением о его рассмотрении на оперативном совещании, а виновные в нарушениях не наказываются, так как уже были наказаны ранее за аналогичные нарушения.

Продолжая рассматривать меры прокурорского реагирования, перейду к следующему «рычагу» прокурора и рассмотрю, чем отличается протест от представления. В системе прокурорского реагирования протест отличается от представления тем, что направлен не на пресечение неправомерных действий должностных лиц, а на отмену незаконных правовых актов, которые они принимают. Законодательная база, регламентирующая использование протеста, содержится в общих положениях Федерального закона о прокуратуре (статьи 23 и 28).

Практика показывает, что протест может быть направлен как против незаконных нормативных актов, так и против индивидуальных правовых решений. В сфере надзора за оперативно-розыскной деятельностью это особенно актуально при оспаривании неправомерных решений органов, осуществляющих ОРД, например, при незаконном открытии или закрытии дел оперативного учета.

Важное преимущество протеста — его оперативность в противодействии незаконным решениям поднадзорных органов, которые обычно оформляются постановлениями или распоряжениями. В контексте надзора за ОРД протест может быть использован для оспаривания решений: о заведении, приостановлении или закрытии дел оперативного учета, о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

Для превентивного воздействия на возможные правонарушения закон предусматривает возможность вынесения предостережения. Этот инструмент применяется исключительно для предотвращения готовящихся противоправных действий и адресуется конкретному должностному лицу. Основанием для вынесения предостережения служат достоверные данные о планируемых противоправных деяниях, которые могут нанести ущерб государственным или общественным интересам, правам и свободам граждан (не влекущим уголовной ответственности).

Несмотря на ограниченный характер применения, предостережение остается важным инструментом прокурорского надзора, особенно в случаях, когда его использование может предотвратить потенциальные нарушения законности со стороны сотрудников правоохранительных органов. При выявлении признаков уголовно наказуемых деяний в действиях должностных лиц оперативной службы прокурор обязан направить материалы в следственные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Данная процедура регламентируется положениями Уголовно-процессуального кодекса и дополнительными разъяснениями Генеральной прокуратуры.

Изучив методы прокурорского надзора за субъектами, осуществляющими ОРД, предлагаю выделить ряд проблем, сформированных на основе анализа собранного и описанного выше материала. Существенным нормативным пробелом является вопрос о прокурорском надзоре за вынесением судебных решений о разрешении (отказе в разрешении) проведения оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.

Законодательно не определён процессуальный порядок, в рамках которого подлежит рассмотрению судом поступившее в порядке ст. 9 ФЗ «об ОРД» ходатайство о даче разрешения на проведение оперативно-розыскных мероприятий, а, следовательно, и какими процессуальными правами и обязанностями должны обладать суд и участвующие стороны.

В настоящий момент в ФЗ «Об ОРД» существует «особенность», заключающаяся в присутствии на заседании только одной стороны- заявителя, подавшего данное ходатайство. ФЗ «Об ОРД» и иные нормативно-правовые акты не предусматривают участие прокурора в данном заседании, на по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и законностью решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Судьи рассматривают вопросы оперативно-розыскной деятельности самостоятельно, без коллегии. Прокурорский надзор в этой сфере имеет существенные ограничения: он осуществляется уже после проведения ОРМ, когда возможные нарушения закона уже произошли. Что может привести к нанесению как материального, так и морального ущерба гражданам. Даже если прокурор выявляет нарушения и принимает меры реагирования, это не решает вопрос компенсации ущерба- такие дела должны рассматриваться в суде.

Проблема осложняется тем, что отсутствует единая практика участия прокурора в таких делах: одни суды привлекают прокурора к рассмотрению, другие обходятся без его участия. Особую озабоченность вызывает недостаточная правовая регламентация надзорных полномочий прокуроров в сфере ОРД. Существующее законодательство не предоставляет прокурору достаточно инструментов для эффективного контроля за соблюдением законов в этой области, что создает существенные препятствия для защиты прав граждан и обеспечения законности в оперативно-розыскной деятельности. Законодательная база, регулирующая полномочия прокурора в сфере оперативно-розыскной деятельности, имеет существенные пробелы.

Хотя закон о прокуратуре предусматривает установление полномочий прокурора федеральным законодательством. Уголовно-процессуальный кодекс не содержит норм о прокурорском надзоре в этой области. Федеральный закон «Об ОРД» лишь частично определяет полномочия прокурора, ограничиваясь перечнем документов для проверки, но не раскрывая механизмы выявления нарушений и способы реагирования на них.

Дополнительные полномочия прописаны только в ведомственных приказах. В результате прокурор оказывается не в состоянии эффективно влиять на качество работы оперативно-розыскных органов, особенно в случаях волокиты или полного бездействия. Ответственность за ненадлежащее реагирование на нарушения не подкрепляется достаточным правовым механизмом.

Выступая как надзирающий орган, прокурор имеет право влиять на работу поднадзорных органов путем применения мер реагирования, имеющих оперативный характер. Действующим законодательством право дачи письменных указаний по делам оперативного учета, в том числе и розыскным делам, уполномоченному прокурору не представлено. Уполномоченный прокурор не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД.

Для устранения нарушений, связанных с принятием незаконных и необоснованных решений, прокурор осуществляет их опротестование. На практике масса нарушений закона связана с процедурой оформления и ведения дел оперативного учета. Существующая система не предусматривает обязательного согласования с органами прокуратуры при открытии и закрытии таких дел, более того, прокурорский надзор лишен возможности получать информацию об этих процедурах. Законодательством также не предусмотрено право прокурора давать прямые указания о необходимости заведения дела оперативного учета, даже если в ходе проверки выявляются явные нарушения законности.

Для решения данной проблемы моими коллегами юристами и учеными-правоведами выдвигаются следующие идеи по усилению контрольных функций прокуратуры путем внедрения регулярной практики всеобъемлющих проверок дел оперативного учета. Такой подход позволит: минимизировать факты необоснованного открытия и закрытия ДОУ, обеспечить соблюдение регламентированных сроков заведения дел; предотвратить возможные злоупотребления при проведении оперативно-розыскных мероприятий, повысить общий уровень законности в сфере ОРД.

Литература:

1. Библиотечная система государственного университета Дубна –URL: http://lib.uni-dubna.ru/biblweb/index.asp.
2. Ергашев Е. Р., Асоян К. А. О современных проблемах представления, применяемого при осуществлении надзорной функции прокуратуры / Е. Р. Ергашев, К. А. Асоян // Российское право: образование, практика, наука. — 2022. — № 4. — С. 101–107. EDN: SWMNAG
3. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 01.07.2020 N 11-ФКЗ, от 06.10.2022) // Текст Конституции, включающий новые субъекты Российской Федерации — Донецкая Народная Республика, Луганская Народная Республика,Запорожсая область и Херсонская область, приведен в соответствии с официальной публикацией на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), 06.10.2022
4. Методика и тактика проведения прокурорской проверки: учебное пособие / О. Н. Коршунова, Е. Л. Никитин, Н. В. Кулик, И. И. Головко, Е. А. Бурмистрова, Г. В. Дытченко, Д. М. Плугарь, К. А. Чуклинов; под ред. О. Н. Коршуновой. — СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2014. — 240 с.
5. Никитин Е. Л. Акты и меры прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. — 2018. — № 11. — С. 357–363. EDN: WCEBYP.
6. Никитин Е. Л. Основы теории оперативно-розыскной деятельности и прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности: учебное пособие / Е. Л. Никитин, Г. В. Дытченко. — СПб: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2018. — 156 с.
7. Никитин Е. Л. Прокурорский надзор за законностью проведения и документирования оперативно-розыскных мероприятий: учебное пособие / Е. Л. Никитин, Г. В. Дытченко. — СПб: СанктПетербургский юридический институт (филиал) Университета прокуратуры Российской Федерации, 2021. — 279 с.
8. Прокурорский надзор: учебник для вузов / А. Ю. Винокуров, Ю. Е. Винокуров; под общей редакцией А. Ю. Винокурова. — М.: Издательство Юрайт, 2019. — 380 с.
9. Средства прокурорской деятельности: проблемы теории и практики: монография / О. Н. Коршунова, В. В. Лавров, Е. Л. Никитин [и др.]. — М.: Изд-во КноРус, 2019. — 268 с.
10. СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru
11. СПС Гарант — URL: http://www.garant.ru/.
12. Уголовный кодекс Российской Федерации: от 13.06.1996 г. № 63 //Собрание законодательства РФ. 2001. № 52. Ст.4921.
13. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Российская газета от 22 декабря 2001 г. № 249.
14. Уголовный процесс: учебник / А. В. Смирнов, К. Б. Калиновский; под общ. ред. А. В. Смирнова. перераб. М.: Норма: ИНФРА-М, 2023. 768 с.
15. Федеральный закон от 12.08.1995 N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства РФ. — 14.08.1995. — № 33. — Ст. 3349.
16. Электронная библиотека ЮРАЙТ — URL: https://biblio-online.ru/.
17. Электронно-библиотечная система «Университетская библиотека онлайн»: www.bibloclub.ru.