Лицензирование является одним из основных административно-правовых режимов, используемых для государственного регулирования экономики. Цель — рассмотреть эволюцию процесса законодательного регулирования института лицензирования. Методологическую основу составили анализ, синтез, сравнительно-исторический метод, проблемно-хронологический метод. В рамках настоящей статьи автором рассмотрена история становления института лицензирования в России, уровень закрепления данного понятия в законодательстве в различные периоды, а также связь данного процесса с историческими событиями. Автор поэтапно рассматривает эволюцию процесса законодательного регулирования института лицензирования. Основное внимание акцентируется на проблемах, возникающих в области лицензирования на различных этапах развития законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности. Анализируя законодательство и точки зрения отечественных ученых, автор приходит к выводу о том, что лицензирование относительно молодой институт, и динамично развивающееся законодательство в данной сфере порождало и продолжает порождать юридические коллизии.
Ключевые слова: лицензия, лицензирование, институт лицензирования, лицензирование отдельных видов деятельности, процедура государственного дозволения, государственное регулирование, специальное разрешение.
Licensing is one of the main administrative and legal regimes used for state regulation of the economy. The objective is to examine the evolution of the process of legislative regulation of the licensing institute. The methodological basis was analysis, synthesis, comparative-historical method, problem-chronological method. In this article, the author examines the history of the formation of the licensing institution in Russia, the level of consolidation of this concept in legislation in different periods, as well as the connection of this process with historical events. The author examines the evolution of the process of legislative regulation of the licensing institution step by step. The main attention is focused on the problems arising in the field of licensing at various stages of development of legislation on licensing of individual types of activities. Analyzing the legislation and the points of view of domestic scientists, the author comes to the conclusion that licensing is a relatively young institution, and the dynamically developing legislation in this area has generated and continues to generate legal collisions.
Keywords : license, licensing, licensing institute, licensing of certain types of activities, state permit procedure, state regulation, special permit.
Термин «лицензирование» как форма государственного регулирования был недавно введен в понятийный аппарат отечественной правовой науки, хотя история использования государственного дозволения началась давно. Некоторые ученые полагают, что лицензирование — это не российское изобретение, и во многих странах есть более обширный опыт его использования, чем в России [11].
Начиная с первых значительных правовых актов, закрепление государством механизмов регулирования предпринимательской деятельности отражено в главе 25 Соборного уложения 1649 г. [13], в котором имелся указ о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, за что предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и незаконную торговлю ими.
В период правления Петра 1 государственное вмешательство в сфере торговли и промышленности усилилось, что также нашло свое отражение в законодательной практике, отметил М. И. Сладковский. Например, в рамках внешнеэкономических отношений с Китаем такие виды пушнины, как соболь и черно-бурая лисица, были объявлены товарами казенной монополии. В царском указе 1697 г. по этому поводу говорилось: «Впредь быть соболиному сбору и продаже в одной воле Великого государя» [14]. В 1722 году Петр I с целью наилучшего удовлетворения государственных потребностей в ремесленных изделиях учредил и регламентировал цеховую организацию — строившуюся на началах саморегулирования и самоорганизации. Хотя еще в 1718 году от мастеров всякого дела стали требовать свидетельства о том, что предъявитель «подлинно такого художества мастеровой человек, а не подложный».
В дальнейшем желающего вступить в цех освидетельствовали представители цеха, и если свидетельствуемый представлял достаточные образцы своего искусства в данном ремесле, цех провозглашал его мастером и выдавал ему специальный подтверждающий это звание документ.
Цеховое устройство предусматривало наличие специальных контрольно-распорядительных органов. Так, Устав цехов 1799 года определял, что «управа... должна иметь списки, показующие всякого... как право мещанства имеющих, так и записанных на сроки... ремесленника имя, прозвание, поколение, семейство, и какого города и веры». Управы цехов также вели аналогичные списки, содержащие сведения о каждом цеховом. Ремесленникам, записанным в цех, управы выдавали специальное «управное свидетельство», заменявшее паспорт.
С XVIII века в России существовала система гильдейских патентов, позволявших купцам заниматься коммерческой деятельностью. Согласно гильдейской реформе 1775 года, купечество было разбито на три категории в соответствии с размером задекларированного капитала. Минимальный капитал, необходимый для вступления в третью гильдию, составлял пятьсот рублей. Капитал в тысячу рублей позволял присоединиться ко второй гильдии, а десять тысяч рублей — к высшей первой гильдии. Все торговцы платили однопроцентный налог на гильдейский патент от заявленного капитала. С течением времени размер этого налога постоянно увеличивался. В 1797 году он составлял 1,25 процента, и что примечательно, это был первый год, когда было дано разрешение на содержание торговых точек в жилых домах. Этот фактор, вместе с продолжающимся увеличением размера взноса, привел к сокращению купеческого сословия. В конце восемнадцатого века представители цеховых сословий начали активно переходить в купечество, но с повышением размера взноса эти процессы практически прекратились. В 1810 году ставка сбора поднялась до 1,75 %. Критическим стал грозный 1812 год, когда ставка взлетела до 4,75 %. На этом уровне, составившем 5,25 % в 1821 году, остановился рост ставки. Несмотря на то, что повышение ставки приводило к продолжающемуся сокращению численности купцов, гильдии через несколько лет получали приток «новой крови».
Н. В. Субанова считает, что на протяжении XVIII в. экономическая политика государства была двойственной. С одной стороны, было жесткое давление казны на торгово-промышленные слои общества, сопровождавшиеся сужением сфер функционирования купеческого капитала. С другой стороны, были приняты и реализованы положения, благоприятно сказавшиеся на развитии частного предпринимательства. Например, указы об организации внутренней и внешней торговли, осуществление мер, направленных на развитие частного промышленного предпринимательства (в т. ч. горнорудного дела в Сибири) [17].
В XIX столетии, в соответствии с официальным порядком, купеческие семьи, которые уплачивали гильдейский взнос, получали «купеческое свидетельство». В этот документ, помимо «главы семейства», вписывались все его родственники. Согласно сенатскому указу от 28 февраля 1809 г., в этот список могли быть включены жена, сыновья, незамужние дочери и внуки (только при условии, что в свидетельстве указаны их отцы). Братья могли быть внесены в документ только в том случае, если они объявляли о наследственном капитале и платили налог на передачу наследства. Любые другие родственники не имели права быть включенными в «купеческое свидетельство», а могли состоять в сословии лишь от своего собственного имени [15].
21 ноября 1806 года Наполеоном издан декрет о «блокаде Британских островов». Согласно этому декрету, всякая торговля и любые сношения с Великобританией запрещались по всей империи Наполеона, а также для её союзников и на оккупированных её войсками территориях.
Главным условием заключения Тильзитского мирного договора в 1807 г. было присоединение России к «континентальной блокаде», т. е. полный запрет на торговлю с Англией и ее колониями.
России было невыгодно вынужденное присоединение к континентальной блокаде по причине, что страны имели торговые отношения, разрыв которых ударил бы по экономики обеих. Англия являлась важной страной для экспорта. Александр I не мог разорвать торговые отношения с Англией, поэтому товарообмен продолжился, посредством выдачи государством разрешений, называвшимися «льготными письмами», что являлось предпосылкой введения лицензирования в сфере внешней торговой деятельности. Следствием фактического окончания континентальной блокады в июне 1812 г. стала отмена выдачи лицензий [18].
Таким образом, предпосылкой введения лицензирования в сфере внешнеторговой деятельности России являлся политический, но не экономический фактор, поскольку отказ в выдаче «льготных писем» ущемлял интересы отечественных товаропроизводителей.
В 70–80 гг. XIX в. после отмены крепостного права одним из методов государственного регулирования являлась система лицензирования производства и торговой деятельности, введенная в 1865 г.
В соответствии с установившимся порядком, только тот, кто приобрел гильдейское свидетельство, получал право называться купцом. Предприниматель, который вступал в купеческое сословие и получал свидетельство одной из гильдий на свое имя, а также представлял квитанцию, подтверждающую полную уплату им всех... повинностей, принимал звание купца и вместе с членами своей семьи, внесенными в свидетельство, становился членом купечества того населенного пункта, в котором он был зарегистрирован. Одно гильдейское свидетельство позволяло вести неограниченное количество торговых и производственных предприятий в пределах территории, на которую оно распространялось, с получением отдельной лицензии на каждое из этих предприятий.
В 1879 году, согласно Ремесленному Уставу, цеховые управы должны были вести три книги для учета информации о мастерах, подмастерьях и учениках. После производства подмастерья, цеховая управа выдавала ему специальную книжку, где каждый мастер, обучавший его, отмечал дату поступления на службу, причины ухода, освоенные навыки и поведение подмастерья. Звание мастера присуждалось общей ремесленной управой после представления цеховой управы. После трех лет проживания и обучения у мастера, ученику выдавалось письменное свидетельство с оценкой его «верности, послушания, почтительности, прилежания, искусства и поведения». Ремесленникам, имеющим право на постоянное членство в цехе, выдавались свидетельства на неограниченное время, для получения которых необходимо было представить увольнительное и приемное свидетельства от прежних и нынешних ремесленных сообществ соответственно.
Свидетельства, подтверждающие статус ремесленника, предоставлялись на неограниченный срок лицам, обладавшим правом на постоянное присоединение к цеховой организации. Для получения такого свидетельства кандидат должен был предоставить в казенную палату свидетельство об увольнении от предыдущего ремесленного общества и свидетельство о приеме от текущего сообщества. После одобрения со стороны казенной палаты ремесленная палата осуществляла запись данного лица в реестр и предоставляла свидетельство. Вступить в цех могли все лица, принадлежавшие к мещанству.
С 1898 года приобретение гильдейских свидетельств стало исключительно добровольным актом, доступным только для тех, кто желал получить статус купеческого сословия. При этом членство в купеческом сословии по-прежнему сохраняло свой престиж, поддерживаемое веками кодексом чести, в котором особое внимание уделялось непоколебимости так называемого «купеческого слова».
В ходе реформ С. Ю. Витте в 1899 г. создается Департамент окладных сборов — аналог современного лицензирующего органа, взимающий «патентные сборы» за осуществление торговых операций [8]. После оплаты сбора выдавался патент на осуществление определенной деятельности. Такая система позволяла осуществлять учет и контроль за рядом сфер экономики. Данный орган можно считать прототипом современного лицензирующего органа.
В дореволюционной России не было понятия «лицензия», однако государственное участие в предпринимательстве, безусловно, имело место.
В период новой экономической политики (далее — НЭП), начатой в 1921 г., был разработан ряд правовых документов, включая Гражданский, Земельный, Трудовой и Уголовный кодексы и т. д. Гражданский кодекс предоставлял любому гражданину в возрасте 16 лет и старше право получить лицензию на ведение торговли в лавках, общественных местах, на рынках или базарах любыми товарами или продуктами, открытие предприятий бытового обслуживания, магазинов, кафе, ресторанов и на аренду зданий, производственного оборудования и транспортных средств. Основным условием для владения лицензией была уплата налогов в срок, предоставление всех счетов и отчетности по первому требованию и отказ от участия в незаконных финансовых, торговых и других операциях. Аналогичные права и обязательства были установлены для кооперативных организаций. Также одним из видов лицензирования в советские годы являлась выдача разрешений на использование изобретений, предоставляемых на основании лицензионного договора [13].
В советские годы, после окончания НЭПа, лицензирование не практиковалось по той причине, что частное предпринимательство как таковое отсутствовало, а государственные предприятия не нуждались в лицензировании.
Самым насыщенным по развитию и применению процедуры лицензирования является современный этап, начиная с 90-х годов ХХ века. Его условно можно разделить на два периода. Первый — начиная с 90-х и до момента принятия первого нормативного правового акта о лицензировании в России — Федеральный закон от 25.09.1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Также необходимо упомянуть Федеральный закон от 02.12.1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» [3], в котором впервые применяется такое понятие, как лицензирование. Следующим значимым нормативным актом стал Закон РСФСР от 25.12.1990 г. № 445–1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» [4], который содержал положения о том, что некоторые виды деятельности подлежат обязательному получению специального разрешения.
Важным событием в становлении института лицензирования становится принятие Гражданского кодекса Российской Федерации в 1994 г. (далее — ГК РФ), в ст. 49 которого говорится: «В случаях, предусмотренных законом, юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности только на основании специального разрешения (лицензии), членство в саморегулируемой организации или выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к определенному виду работ» [1]. Таким образом, определение и установление перечня лицензируемых видов деятельности было отнесено к компетенции федеральных органов власти. Колесник Г. И. отмечает, что принятие Постановления Правительства РФ от 24.12.1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [5], позволяет сделать вывод о нарушении норм ГК РФ и превышения своих полномочий Правительством РФ. В документе также было сказано о введении независимой экспертизы, появлялись специальные органы, контролирующие предпринимательскую деятельность и выполнение лицензионных условий обеими сторонами. Был определен минимальный срок действия лицензии — три года [10].
В 1995 г. Государственная Дума приняла 35 законов, касающихся лицензирования, а в 1996 г. были приняты 17 федеральных законов. В субъектах РФ также было издано небольшое число актов в рамках полномочий, предоставленных им федеральными законами (например, оптовой и розничной торговли алкогольной продукцией).
Начало второго этапа обусловлено принятием Федерального закона от 25.09.1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [7]. Данный нормативный акт внес ясность в регулирование предпринимательской деятельности посредством лицензирования, определил его процедуру и порядок.
В Законе теперь четко дается понятие лицензирующим органам, то есть четко оговаривается их круг. Данный акт имел прогрессивное значение для становления лицензионного права. Он ограничил круг органов, которые могли осуществлять лицензирование (ст. 2). Были расширены полномочия в этой сфере федеральных органов исполнительной власти.
Законом было предусмотрено, что после 1 января 2005 г. лицензиат, имеющий разрешение органов одного из субъектов Российской Федерации, сможет осуществлять указанную в нем деятельность на любой территории России после уведомления об этом местных властей (п. 2 ст. 7, п. 4 ст. 19).
Была установлена судебная процедура аннулирования лицензии, предусмотрена возможность получения на возмездной основе у лицензирующего органа информации из реестра лицензий, включая информацию о лицензиатах (п. 2 ст. 14). В десять раз (со 100 до 10 минимальных размеров оплаты труда) был снижен максимальный размер лицензионного сбора (ст. 15). Однако в нём также имелись недостатки. Как справедливо отмечает Калинина А. С. в своих работах: «неясно, как или кем должна была разделяться компетенция по выдаче лицензий между тремя уровнями исполнительной власти. Ранее существовала жесткая система: одни виды деятельности лицензировались на федеральном уровне, другие — на уровне субъектов Российской Федерации, третьи — на местах» [9]. На этом недостатки федерального закона не закончились: в нём был представлен широкий список видов деятельности (шире, чем предполагалось изначально), тем не менее, были охвачены не все сферы, требующие ограничений, также не были перечислены органы, уполномоченные выдавать лицензии, и так далее. Многие пробелы были устранены новым Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-Ф3 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [6], составив правовую основу лицензирования в Российской Федерации.
В данный момент на территории РФ действует Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-Ф3 «О лицензировании отдельных видов деятельности» [2]. Его принятие продолжило совершенствование и развитие данного института: видоизменяется само понятие лицензирования, и в перечне основных понятий оно уходит на первое место, в связи с развитием информационных технологий появляется упоминание о «формировании государственного информационного ресурса». Изменяется структура самого Федерального закона: появляется деление на главы, увеличивается количество статей.
Говоря о современности, необходимо обратить внимание также на мнение некоторых ученых. По мнению Стандзонь Л. В., на данный момент лицензирование достигло такого уровня развития, что уже можно говорить о системе законодательства в данной области [16]. Оно регулируется не только федеральными законами, кодексами, но и опосредованно Конституцией РФ (в статьях 71 и 72, где говорится о предметах ведения РФ и субъектов РФ, на основании чего потом разграничиваются полномочия лицензирующих органов), отраслевыми законами и подзаконными актами. Например, Постановление Правительства РФ от 06.10.2011 № 826 «Об утверждении типовой формы лицензии», закрепляет детали оформления выдаваемой лицензии.
Некоторые отрасли, подлежащие лицензированию урегулированы отдельными специальными ФЗ, как например, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170- ФЗ «Об использовании атомной энергии» регулирует отношения, в том числе лицензионные, в сфере атомной энергетики: безопасности ее использования, прав граждан, управления использованием атомной энергии, и т. д. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает предоставление образовательных услуг при условии получения на то лицензии. Федеральный закон от 22.11.1995 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» также содержит в себе ряд норм, связанных с процедурой дозволения в отрасли, представляющей опасность для здоровья и нравственности граждан.
В силу важности и широты охватываемых отношений, не последнее место среди перечисленных ФЗ занимает Федеральный закон от 02.12.1990 № 395–1 «О банках и банковской деятельности», который предусматривает получение лицензии для приобретения права на осуществление банковских операций.
Таким образом, институт лицензирования в России появился относительно недавно. История его развития в нашем государстве условно делится на несколько этапов, последний из которых можно назвать важнейшим и решающим, именно тогда происходит его официальное закрепление и становление в современном понимании. Также, процедура урегулирована не только специальным законом о лицензировании, но и отраслевыми федеральными законами, учитывающими все особенности отдельно взятых сфер.
Институт лицензирования в России в настоящее время продолжает развиваться, требуя внимательного изучения со стороны ученых и практиков.
Литература:
- Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
- Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ, 2011, № 19, ст. 2716.
- Закон от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности» // Ведомости РСФСР. 1990. Nº 27. Ст. 357; Собрание законодательства РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998.
- Закон от 25 декабря 1990 г. № 445–1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» // Ведомости РСФСР. 1990. № 20. Ст. 418; 1992. № 34. Ст. 1966; 1993. № 32. Ст. 1231, 1256; Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3302.
- Постановление Правительства Российской Федерации от 24 декабря 1994 г. № 1418 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1995.
- Федеральный закон от 8.08.2001 г. № 128-Ф3 «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2001.
- Федеральный закон от 25.09.1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» // Собрание законодательства РФ. 1998.
- Вородюхин С. Е. Высшие государственные органы в системе взимания гербового сбора в Российской империи во второй половине XIX — начале XX в. // Вестник Тамбовского университета. — 2015. — № 19/20. — С. 1–5.
- Калинина А. С. Становление и развитие института лицензирования в России // Актуальные проблемы российского права. — 2007. — № 2. — С. 71.
- Колесник Г. И. Правовое регулирование лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельности // Северо-Кавказский юридический вестник. — 2012. — № 1. — С. 71.
- Малахов С. А. Лицензирование деятельности в механизме государственного регулирования: социально-экономический аспект: Дис.... канд. экон. наук. Волгоград, 1997.
- Орлов А. Н. Теория и практика правового регулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
- Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. / Под общ ред. О. И. Чистякова. — М.: Юрид. лит., 1984. Т. 1. — С. 34.
- Сладковский М. И. История торгово-экономических отношений народов России с Китаем (до 1917 г.). — М.: Наука, 1974. — С. 16–17.
- Сорокина Ю. В. Лицензирование торговли и промышленности в пореформенной России (вторая половина XIX века) // Юридические записки: Право и рынок. Юридические записки Воронежского университета. Вып. 4. Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1996.
- Стандзонь Л. В. Система федерального законодательства о лицензировании: проблемы и перспективы законодательного регулирования // Актуальные проблемы российского права. — 2018. — № 12. — С. 71.
- Субанова Н. В. Лицензирование предпринимательской деятельности: правовое регулирование, ответственность, контроль: Монография / Акад. Генеральной прокуратуры РФ. — М.: Статут, 2011. — С. 7.
- Орлов А. Н. Теория и практика правового реулирования лицензионных отношений в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.