С вступлением в силу нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе государственной власти в России начинается новый этап развития местного самоуправления. В связи с этим в статье предлагается взглянуть на процесс интеграции местного самоуправления в единую систему публичной власти с ракурса — какие новые возможности (свойства, компетенции) местное самоуправление могло бы приобрести в результате этого. Этот процесс продемонстрирован в статье на отдельных примерах возможного развития законодательства об организации местного самоуправления.
Ключевые слова: публичная власть, единая система публичной власти, органы государственной власти, местное самоуправление, органы местного самоуправления.
With the entry into force of the new federal law on the general principles of the organization of local self-government in the unified system of state power in Russia, a new stage in the development of local self-government begins. In this regard, the article suggests looking at the process of integrating local self–government into a single system of public authority from the perspective of what new opportunities (properties, competencies) local self-government could acquire as a result of this. This process is demonstrated in the article on individual examples of the possible development of legislation on the organization of local self-government.
Keywords: public power, unified system of public power, public authorities, local self-government, local self-government bodies.
Вступление в силу Федерального закона от 20.03.2025 № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее — Закон) ознаменует новый этап развития местного самоуправления. Принятию Закона предшествовало его обсуждение в течение более трех лет со дня его внесения 16.12.2021 в Государственную Думу. Несмотря на длительность рассмотрения концепция Закона не претерпела существенных изменений. Более того, если еще в конце 2024 г. планировался существенный отложенный период вступления в силу Закона (с 01.01.2027) и длительный переходный период реализации (до 2035 г.), то сейчас Закон (за исключением положений о полномочиях и правах органов местного самоуправления) вступают в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования (18.06.2025).
Основная идея Закона — дальнейшее включение местного самоуправления в единую систему публичной власти. Данная концепция развития местного самоуправления сформирована федеральным законодателем еще задолго до внесения поправок в Конституцию России в 2020 г., закрепивших, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти» и «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории» (часть 3 статья 132). Такая тенденция прослеживается в системе законоположений, включенных в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), и получивших системное развитие в нормах Закона. Продемонстрируем это примерами.
Возможность перераспределять региональным законом полномочия от органов местного самоуправления органам региональной власти (часть 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ, введенная в действие с 27.05.2014), не только сохранена в Законе (часть 2 статьи 32) в форме фиксации перечня из 29 таких полномочий, но и развита в новой юридической конструкции полномочий, по которым региональным законом может быть принято решение об их осуществлении органами местного самоуправления (часть 3 статьи 32). Закон формирует перечень из 18 таких полномочий.
Закон сохраняет возможность избрания представительным органом главы муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, при условии, что половина членов такой комиссии назначена высшим должностным лицом субъекта Федерации (пункт 4 части 2 и часть 10 статьи 19). Такая модель избрания введена 7.03.2015 в Закон № 131-ФЗ (пункты 1 и 5 части 2 и часть 2.1 статьи 36). Сохраняя данный способ избрания, Закон вводит новую форму избрания главы муниципального образования — представительным органом из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Федерации (пункт 3 части 2, части 7 и 8 статьи 19). В силу прямой нормы Закона этот способ обязателен при избрании главы муниципального образования — административного центра (столицы) субъекта Федерации. Логика таких изменений связана с реализацией конституционного принципа участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления и назначении на должность должностных лиц местного самоуправления (часть 1.1 статьи 131 Конституции России).
Закон сохраняет возможность вынесения главам муниципальных образований предупреждения и объявления выговора, отрешения их от должности высшим должностным лицом субъекта Федерации, когда им не были приняты меры по устранению причин, послуживших основанием для их вынесения (объявления) (часть 7 статьи 29 и пункт 1 части 24 статьи 21). Такая ответственность за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей по обеспечению осуществления переданных государственных полномочий первоначально включена в Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Закон № 414-ФЗ) (пункты 12 и 13 статьи 25), а затем и в Закон № 131-ФЗ (части 2.1 и 2.2 статьи 74, введенные с 19.08.2024). Уже нарабатывается первая практика их реализации (например, решение Советского районного суда города Махачкалы от 03.02.2025 по делу № а-35/2025). Законом сохранена возможность инициирования высшим должностным лицом субъекта Федерации удаления главы муниципального образования в отставку за систематическое недостижение показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления (пункт 6 части 3 статьи 21). Закон еще больше повышает ответственность глав муниципальных образований перед высшим должностным лицом субъекта Федерации. Он вправе отрешить главу муниципального образования от должности: за ненадлежащее исполнение или неисполнение обязанностей с учетом мнения представительного органа не ранее чем через один год со дня вступления в должность главы муниципального образования; с учетом мнения совета муниципальных образований субъекта Федерации не ранее чем через два года со дня вступления в должность главы муниципального образования в случае, если высшим должностным лицом субъекта Федерации два и более раза вносились в представительный орган и были им отклонены инициативы об удалении главы в отставку (пункты 2 и 3 части 24 статьи 21 Закона).
Можно отметить и другие законодательные новации. Глава муниципального образования одновременно замещает государственную должность субъекта Федерации и муниципальную должность. Предусмотрена новая процедура назначения высшим должностным лицом субъекта Федерации временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на срок до вступления в должность избранного главы — он назначается в случаях неизбрания главы муниципального образования представительным органом из своего состава; досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования либо применения к нему по решению суда мер процессуального принуждения в виде заключения под стражу или временного отстранения от должности.
Закон концептуально сохраняет полномочия субъектов Федерации по регулированию организации и осуществления местного самоуправления, включая вопросы формирования, полномочий, подконтрольности органов местного самоуправления, иных вопросов их организации и деятельности.
Как известно, такие изменения в конституционно-правовой природе местного самоуправления и ранее (до принятия Закона) получили критическое осмысление в науке конституционного и муниципального права. В частности, на это прямо указывают Т. Н. Михеева и Д. С. Михеев, проведя системное исследование мнения ученых по развитию местного самоуправления. Они отмечают «противоречивость восприятия» в научном сообществе обновления конституционного регулирования, связанного с оценкой усиления вмешательства государства в деятельность местного самоуправления [8]. Приведем отдельные из таких экспертных мнений. Е. В. Гриценко предлагает при оценке законодательных интерпретаций соотносить конституционный принцип единства системы публичной власти и принцип самостоятельности и организационной обособленности местного самоуправления; по ее мнению, «функциональное единство государственной власти и местного самоуправления не является абсолютным и не предполагает организационного подчинения одного уровня публичной власти другому» [4]. Н. С. Тимофеев отмечает «существенные ограничения полномочий местного самоуправления» [10], а Е. Ю. Киреева и Л. А. Нудненко констатируют «размывание границ» между местным самоуправлением и иными уровнями системы публичной власти [5]. Н. Л. Пешин высказывает опасения по поводу «тотального вмешательства государства во все дела» местного самоуправления, «полного огосударствления природы местного самоуправления» [9]. В публикациях отмечается «встраивание местного самоуправления в вертикаль государственной власти» [3, с. 122; 9; 13]. И. В. Бабичев и Б. В. Смирнов указывают на «огосударствление местного самоуправления, пристраивание местного самоуправления к вертикали управления системы органов государственной власти» [1]. О. И. Баженова отмечает «угрозу существованию местного самоуправления как такового и признания его окончательного огосударствления» [2, с. 25]. О. А. Кожевников отмечает «формирование управленческой вертикали внутри властной иерархии органов власти без какого-либо существенного участия населения» [6]. Это только отдельные из высказанных в науке мнений об изменениях в организации и осуществлении местного самоуправления.
В рамках проводимого нами исследования предлагается оценить данные преобразования с иного ракурса и рассматривать процесс включения местного самоуправления в единую систему публичной области как одновременную возможность местного самоуправления реализовать новые возможности и приобрести полномочия. Многие законодательные новации, связанные с включением местного самоуправления в единую систему публичной области, появлялись и развивались в связи со сформовавшимся недоверием к органам местного самоуправления. Расширение участия государственной власти в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления, усиление мер ответственности глав муниципальных образований, возможность перераспределения полномочий от органов местного самоуправления, переход к одноуровневой системе организации местного самоуправления и т. п. должны преодолеть практику недоверия, так как законодательно введены элементы системы «сдержек и противовесов» в механизмы взаимодействия государственной власти с местным самоуправлением. Процесс включения местного самоуправления в единую систему публичной области должен стать обоюдным. В результате реализации этого процесса местное самоуправления должно приобрести новые качества (свойства). По нашему убеждению, этот вектор развития законодательства должен стать не менее наполненным и содержательным, чем первый, который мы ранее обозначили. Выделяя такой вектор развития законодательства, не претендуем на полноту его содержания, оно еще должно быть выработано. Через эту призму следует рассматривать проблемы регулирования осуществления местного самоуправления. Постараемся продемонстрировать это отдельными примерами.
1. Управление земельными ресурсами и благоустройство населенного пункта всегда рассматривались как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросы местного значения). Несмотря на это органы местного самоуправления не обладают необходимым набором эффективных полномочий в этой сфере для решения стоящих перед ними задач, что продемонстрируем примерами. Так, например, в результате осуществления муниципального земельного контроля органами местного самоуправления выявлены самовольное занятие земельного участка, порча земель или использование земельных участков не по целевому назначению. В этой ситуации органы местного самоуправления не могут составить протокол об административном правонарушении и привлечь нарушителя к административной ответственности (например, по статьям 7.1, 7.2, 8.6, 8.7 и 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ)). В этой ситуации они должны составить акт проверки, копию которого направить в орган государственного земельного надзора (статья 72 Земельного кодекса РФ). Или другой пример — в ходе муниципального контроля в сфере благоустройства выявлен факт уничтожения или повреждения элементов благоустройства, являющихся муниципальной собственностью. Составить протокол об административном правонарушении по статье 7.17 (уничтожение или повреждение чужого имущества) КоАП РФ органы местного самоуправления не могут.
Аналогичные примеры можно привести по муниципальному жилищному контролю. Например, выявлены нарушения правил пользования жилыми помещениями, самовольные переустройство и (или) перепланировка помещения, нарушение правил содержания и ремонта жилых помещений. Муниципальные образования не могут привлечь нарушителя к административной ответственности по статьям 7.21, 7.22 или 7.23 КоАП РФ.
Нами приведены только частные примеры, характер данной проблемы носит более глубокий характер. Проблему административно-юрисдикционных полномочий органов местного самоуправления, в том числе по составлению протоколов об административных правонарушениях, можно и необходимо решать в рамках рассматриваемого вектора совершенствования законодательства. Данный вопрос неоднократно поднимался в многочисленных законодательных инициативах. Их более двадцати (например, проекты федеральных 565542–7, 592021–7, 586629–7, 395942–7, 524998–7, 642574–7, 7–643, 685434–7, 729899–7, 1049538–7, 152217–7, 353760–7, 7–1129, 782197–6, 395942–7, 657920–7, 366298–7). Проблема признается и на федеральном уровне. В частности, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления в заключениях на такие проекты федеральных законов (например, к проектам № 592021–7) указывает, что необходимо кардинально «расширять права органов местного самоуправления по составлению протоколов об административных правонарушениях».
2. Совершенствование механизмов взаимодействия федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации в единой системе публичной власти сопровождалось внедрением различных элементов системы «сдержек и противовесов». Например, законодательный орган субъекта Федерации приобрел право заслушивать информацию о деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и направлять им вопросы депутатов законодательных органов (пункт 5 части 1 статьи 8, части 6 и 7 статьи 11 Закона № 414-ФЗ). Указом Президента России от 02.07.2005 № 773 высшее должностное лицо субъекта Федерации наделено правом согласовывать кандидатуры руководителей отдельных территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, вносить предложения о дисциплинарной ответственности их руководителей за ненадлежащее исполнение обязанностей. Постановление Правительства России от 05.12.2005 № 725 «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» к формам взаимодействия указанных органов отнесены совместные мероприятия, подготовка предложений по совершенствованию законодательства, обмен информацией.
Данные формы могут быть трансформированы и применительно к сфере местного самоуправления. Например, может быть законодательно установлено право представительного органа заслушивать информацию о деятельности действующих на территории муниципального образования территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов исполнительных органов субъектов Федерации. Отчасти такие примеры уже есть. Например, руководители и иные должностные лица полиции (перечень определен МВД России) обязаны выступать ежегодно с отчетами о результатах своей работы перед представительными органами муниципальных образований (часть 3 статьи 8 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»). Такая практика может быть распространена на руководителей региональных государственных учреждений. Практика свидетельствует, что очень острым для местных сообществ являются вопросы медицинской помощи и охраны здоровья. Законодательно могут быть проработаны процедуры проведения консультаций с органами местного самоуправления при назначении на должность главных врачей государственных медицинских организаций, руководителей региональных образовательных организаций среднего профессионального образования, организаций в сфере социальной защиты, занятости населения и т. д.
3. В юридической литературе высказано мнение, что «координационные процессы требуют наличия фактических и нормативных предпосылок для их осуществления», предусмотренных нормативными правовыми актами [11]. На федеральном уровне они предусмотрены Федеральным законом от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». В этой связи применительно к местному самоуправлению необходима регламентация в федеральных и (или) региональных законах соответствующих координационных механизмов. Например, это могут быть советы глав муниципальных образований при высших должностных лицах субъектов Федерации, советы представительных органов при законодательных органах субъектов Федерации. Следует определить их статус, порядок организации и деятельности, гарантии учета мнения при решении вопросов социально-экономического развития, законодательно усилить возможности советов муниципальных образований субъекта Федерации.
4. Закон № 131-ФЗ, а теперь и Закон не регулируют гарантии деятельности депутатов представительных органов при реализации их полномочий (например, в форме направления обращения, депутатского запроса, права безотлагательного приема, проведения депутатских проверок и расследований и т. п.). Такое регулирование осуществляется исключительно муниципальными актами и в редком исключении — региональными законами. При осуществлении такого муниципального и регионального правового регулирования не могут вводиться юридические конструкции, возлагающие обязанности на территориальные органы федеральных органов власти, коммерческие и некоммерческие организации, не относящиеся к системе муниципального управления. Это подтверждается судебной практикой. Она имеется в отношении региональных законов о статусе депутатов представительных органов (примером служит определение Верховного Суда РФ от 20.11.2019 № 46-АПА19–26, вынесенное в отношении закона Самарской области). Данная проблема ранее поднималась и в проектах федеральных законов (например, № 213167–4).
5. Вовлечение органов местного самоуправления в решение государственных полномочий, в том числе, когда они перераспределены на региональный уровень. Например, у муниципальных органов отсутствуют полномочия в сфере недропользования. Статья 5 Закона РФ «О недрах», где ранее были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, утратила силу. Ранее, например, органы местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования вправе были участвовать в решении вопросов, связанных с соблюдением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование.
Данные предложения призваны гармонизировать взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в единой системе публичной власти. Именно такая сущность характерна принципу единой системы публичной власти в конституционно-правовом толковании Конституционного Суда Российской Федерации. По его мнению, «функциональное предназначение единства публичной власти» заключается в «согласованном действии различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан»; при этом конструктивное взаимодействие позволяет обеспечить наиболее «эффективное решение общих задач в интересах населения» (пункт 7 заключения Конституционного Суда Российской Федерации от 16.03.2020 № 1-З [1]). Также высказанные нами предложения основываются на понимании местного самоуправления в истолковании Конституционного Суда Российской Федерации как «формы публично-территориальной самоорганизации населения», являющейся «неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства», в организации и деятельности которого «сбалансировано сочетаются общегосударственные, региональные и местные интересы». Через такие механизмы взаимодействия обеспечивается решение «задач по устойчивому и комплексному социально-экономическому развитию всей территории субъекта Российской Федерации» [2].
Литература:
- Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З о соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента РФ // Собрание законодательства РФ. 2020. № 12. Ст. 1855.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Собрание законодательства РФ. 2015. № 50. Ст. 7226.
- Бабичев И. В., Смирнов Б. В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: Монография. М., 2015. 528 с.
- Баженова О. И. Поправка(и) к Конституции Российской Федерации: местному самоуправлению быть? // Местное право. 2020. № 3. С. 17–26.
- Болдырев О. Ю. Поправки к Конституции России: решение старых проблем или создание новых // Конституционный вестник. 2020. № 5 (23). С. 121–127.
- Гриценко Е. В. Что же останется от местного самоуправления в единой системе публичной власти? (Проблемы законодательной интерпретации конституционных поправок) // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 5. С. 50–57.
- Киреева Е. Ю., Нудненко Л. А. Конституционно-правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти в системе публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2022. № 3. С. 62–67.
- Кожевников О. А. Прямая выборность, компетенция и ответственность как основы перспективного развития местного самоуправления в России // Сибирское юридическое обозрение. 2023. № 3. С. 285–296.
- Костюков А. Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 61–64.
- Михеева Т. Н., Михеев Д. С. Новое «окно возможностей» государства для участия в делах местного самоуправления // Журнал российского права. 2025. № 2. С. 43–54.
- Пешин Н. Л. Конституционная реформа местного самоуправления: единство публичной власти как новый всеобщий принцип организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 11. С. 24–29.
- Тимофеев Н. С. Тенденции и направления концептуального развития местного самоуправления в России (статья первая) // Конституционное и муниципальное право. 2018. № 10. С. 52–63.
- Романчук И. С. Понятие и компоненты структуры конституционно-правового механизма координации деятельности системы публичной власти в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2024. № 6. С. 8–14.
- Чеботарев Г. Н. Как укрепить единую систему публичной власти? // Конституционное и муниципальное право. 2020. № 3. С. 19–23.