Актуальные проблемы управления государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации



В статье автор проводит анализ проблем управления государственной и муниципальной собственностью в Российской Федерации.

Ключевые слова: форма собственности, имущество, государственно, муниципалитет, управление, органы публичной власти, правовое регулирование, эффективность.

Институт собственности, равно как и управление ею, зародились одновременно с правом и государством. И. Бентам однажды высказался: «Собственность и закон вместе рождаются, вместе и умирают. Пока не было законов, не было и собственности. Уничтожьте законы — исчезнет и собственность» [1, с. 53].

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 8 гарантирует существование и равнозначность всех форм собственности [2]. Отношение имущества к частной, муниципальной, государственной или иной форме собственности определяет специфику управления таким имуществом для удовлетворения потребностей общества.

Объекты государственной и муниципальной собственности содержатся за счет налогоплательщиков и используются для решения вопросов местного и федерального значения, выполнения публичными образованиями своих социальных обязанностей перед гражданами. Такое имущество на балансе государства или органа местного самоуправления не является капиталом, приносящим доход, и статистика не включает его в сектор предприятий, однако оно должно быть поддержано в надлежащем состоянии. Изложенным обусловлена значимость исследования правового регулирования деятельности органов публичной власти, направленной на эффективное управление принадлежащем ей, а значит и всем нам, имуществом.

Согласно государственному докладу Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии за 2019 года, площадь земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, составила 1 579 514,5 тыс. га, или 92,2 % от площади всего земельного фонда страны [3]. Из указанной площади к ведению государства, субъектов и муниципалитетов относятся 100 % земель лесного и водного фондов, земель связи, радиовещания, телевидения и информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель особо охраняемых территорий. Принадлежат государству и муниципалитетам свыше 98 % земель промышленности, транспорта, рекреационного и историко-культурного назначения и тому подобное. Свыше 66 % земель сельскохозяйственного назначения также находится на балансе государства или муниципалитетов.

По данным Федеральной налоговой службы каждое шестнадцатое юридическое лицо в России является унитарным предприятие либо учреждением и, соответственно, принадлежит государству, субъектам Российской Федерации либо муниципалитетам [4]. Согласно информации, размещенной на официальном ресурсе Федерального агентства по управлению федеральным имуществом (далее по тексту — «Росимущество») по состоянию на 03.12.2021г. в реестре федерального имущество числится 5 536 хозяйственных обществ, соответственно, в которых имеются акции или доли государства.

При этом, на основании информации о состоянии учета в реестре федерального имущества по состоянию на 29.10.2021г., размещенной на официальном ресурсе Росимущества очень четко прослеживается еженедельная тенденция увеличения объектов учета, которые на сегодняшний день составляют больше 2,5 миллионов единиц [5]. Совокупная стоимость объектов федерального имущества составляет несколько десятков триллионов рублей.

В контексте рассматриваемой в данной статье проблематики высказывался Президент Российской Федерации В. В. Путин на заседании Президиума Государственного совета 19 октября 2021 года, в частности, он сказал: «Теперь управление имуществом… Мы часто критически относимся к тем мерам, которые предлагаются экономическим блоком, в том числе Минфином, но в данном случае мне трудно с ним не согласиться, потому что если посмотреть, как распоряжаются имуществом… Послушайте, если мы так будем хозяйствовать дальше, то тогда никаких федеральных бюджетных денег и не хватит» [6].

В этой связи представляется актуальным проведение исследования фактического положения вещей в сфере государственной политики и правового регулирования деятельности органов власти по управлению государственным и муниципальным имуществом. Рассмотрим ряд проблем в данной сфере.

Структура органов публичной власти по каждой конкретной сфере жизнедеятельности, по общему правилу, выстраивается на основании принципа разделения властей. В 2004 году Указом Президента Российской Федерации № 314 (далее — «Указ № 314») сформирована система федеральных органов исполнительной власти и распределены полномочия между вновь образованными ведомствами [7]. Так, к функциям министерств относится: формирование государственной политики и нормативно-правовое регулирование различных сфер деятельности, а также функция координации деятельности подведомственных служб и агентств. На федеральные службы возложены контрольно-надзорные функции, федеральные агентства, в свою очередь реализуют функции по оказанию государственных услуг населению, управлению государственным имуществом и правоприменению.

При этом анализ Положений о Министерствах позволяет сделать вывод о том, что зачастую министерства совмещают несколько функций федеральных органов исполнительной власти, в том числе, отнесённых Указом № 314 к функциям служб или агентств. Так, например, Министерство обороны РФ, реализует функции по нормативно-правовому регулированию, выработке и реализации политики в соответствующей сфере, а равно и осуществляет функции собственника в отношении имущества, принадлежащего министерству и подведомственным организациям [8].

На уровне субъектов функции разработки государственной политики в сфере управления и непосредственно исполнение функций собственника возложены на Министерства, учрежденные в каждом контрактном субъекте. Так, например, в Челябинской области таковым является Министерство имущества Челябинской области [9]. Функции названного министерства в отношении областного имущества насчитывают 115 пунктов, среди которых: управление и распоряжение государственным имуществом Челябинской области. Отметим, что названная формулировка встречается также при рассмотрении полномочий Правительства субъекта.

Таким образом, при анализе полномочий органов публичной власти в отношении федерального имущества выявлено, что компетенции повторяют друг друга. Как было указано ранее, массив федерального имущества превышает 2,5 миллиона единиц и постоянно растет, что порождает масштабную работу по проведению учета такого имущества, его вовлечения в хозяйственный оборот и приватизации, а равно, влечет увеличение финансирования субъектов управления.

Нормативно-правовая основа регулирования деятельности органов публичной власти по управлению собственностью представлена на всех её уровнях и включает федеральные законы, подзаконные акты Правительства РФ, решения высших должностных лиц и законы субъектов РФ, нормативные акты муниципальных образований.

В этой связи, по мнению автора, рациональным представляется, осуществление чёткой регламентации правомочий органов публичной власти в части управления имуществом с целью разграничения компетенций и исключение путаницы в установлении ответственных субъектов. Полагаем целесообразным принятие соответствующего федерального закона, которым были бы аккумулированы и структурированы нормы, устанавливающие и разграничивающие названные полномочия.

При рассмотрении существующих в сфере управления государственным имуществом проблем, достойным внимания документом является Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах». Раздел XII Концепции называется «Совершенствование механизмов управления федеральным имуществом». Названный документ обосновывает актуальность совершенствования механизмов управления федеральным имуществом. Приводит ряд существующих в данном направлении проблем, в частности: отсутствие исчерпывающего перечня имущества, составляющего государственную казну Российской Федерации, и порядка оценки ее объектов; отсутствие унифицированных подходов к оценке потребности в имуществе при выполнении федеральными государственными органами и федеральными государственными учреждениями своих функций и полномочий; недостаточность контроля за распоряжением и использованием федерального имущества и другие.

Однако реализация намеченных Правительством РФ целей, контроль и оценка эффективности управления имуществом по установленным критериям должна сопровождаться усилением и конкретизацией ответственности органов и должностных лиц за состоянием дел в вверенной им компетенции. В связи с этим, обозначенные нормативные критерии оценки эффективности управления имуществом представляют собой первые шаги, после которых необходима последовательная регламентация деятельности по учету имущества, унификация форм такого учета, а равно и персональной ответственности субъектов такого учета за содержание имущества, его оценку, закупки или своевременную приватизацию.

Как уже было отмечено ранее, Правительством Российской Федерации утверждена Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах. Названный документ, помимо целеполагания формулирует также проблемы, перед которым стоит государство в сфере управления федеральным имуществом. Так, официальная версия существующих в данном направлении недочетов состоит в том, что фактически федеральное имущество не учтено, не проработаны механизмы инвентаризации, отсутствует контроль за использованием имущества и распоряжением им.

По мнению Правительства Российской Федерации, для решения названных проблем представляется целесообразной реализация в 2019–2022 годах следующих мероприятий:

— Обеспечение отражения в бюджетном учете и раскрытия в бюджетной отчетности уполномоченных федеральных органов информации о состоянии активов государственной казны Российской Федерации в соответствии с международными стандартами и практиками;

— Разработка и внедрение унифицированных подходов к оценке потребности в имуществе при выполнении федеральными государственными органами и федеральными государственными учреждениями своих функций и полномочий, а также показателей определения эффективности управления имуществом;

— Проработка вопроса об использовании единого портала в целях обеспечения открытости и доступности информации об имуществе Российской Федерации, его правообладателях и осуществляемых с ним операциях;

— Включение в состав мероприятий финансово-бюджетного контроля мероприятия по контролю за распоряжением федеральным имуществом и его использованием;

— Введение унифицированных требований к отчетности по распоряжению государственным (муниципальным) имуществом перед заинтересованными органами власти;

— Обеспечение соответствия реестровой формы учета всех видов федерального имущества и бухгалтерского учета указанного имущества [10].

В этой связи на территории Челябинской области утверждена ведомственная целевая программа управления имуществом субъекта, которая ставит перед собой цели: повышение эффективности управления и увеличение поступления доходов в бюджет области. Для достижения поставленной цели, согласно названной программе, на территории области решаются следующие задачи: постановка на кадастровый учет земельных участков и объектов недвижимости, проведение комплексных кадастровых работ, работа по совершенствованию механизмов приватизации государственного имущества.

Согласно п. 4 Паспорта программы, реализация Министерством имущества Челябинской области полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению имуществом и земельными участками, находящимися в государственной собственности Челябинской области, требует осуществления работы по следующим основным направлениям:

— Формирование объективных и точных сведений о составе, количестве и качественных характеристиках имущества;

— Решение проблем землепользования путём проведения тотального кадастрового учета;

— Оптимизация состава имущества с точки зрения выполняемых государственных функций;

— Инвентаризация с целью выявления неиспользуемого имущества и вовлечения его в хозяйственный оборот;

— Формирование реалистичных планов приватизации имущества, которое не приносит доход бюджету и не используется при исполнении государственных услуг;

— Участие в формировании долговой политики, определяющей использование ценных бумаг как источника финансирования дефицита бюджета;

— Содействие в выявлении непрофильных активов областных унитарных предприятий и хозяйственных обществ с участием имущества субъекта.

Обратим внимание на то, что на практике проведение приватизации имущества затруднено. Трудности заключаются в определении рыночной стоимости объекта приватизации, и как следствие, судебные процессы. Спорное имущество за период урегулирования вопроса о цене простаивает и нуждается в обслуживании. Более того, отчет об оценке рыночной стоимости имущества является действительным только в течении полугода, после чего подлежит актуализации, то есть влечет дополнительные затраты для собственника.

Таким образом, мнение федеральных и региональных органов власти согласуется в той части, что на сегодняшний день имеет место ведение некорректного учета государственного и муниципального имущества соответствующими органами исполнительной власти, вследствие чего, в ряде случаев, такое имущество не содержится надлежащим образом, а значит, не участвует в удовлетворении потребностей общества. Данная ситуация может быть разрешена тотальной инвентаризацией имущества, учётом его в федеральных реестрах и скорейшей приватизацией тех объектов, которые не могут быть использованы для осуществления функций государства или муниципалитета. При этом порядок проведения названных процедура должен быть регламентирован на всех уровнях власти, к учету федерального имущества и имущества субъектов должны быть подключены органы местного самоуправления, как наиболее осведомленные о состоянии объектов на их территории. При этом имеет смысл упростить процедуру приватизации государственного имущества для частных лиц.

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать вывод о том, что достижение показателей эффективности управления федеральным и муниципальным имуществом напрямую зависит от степени проработки нормативно-правовой основы деятельности таких органов, пределов и разграничения ответственности.

Литература:

1. Орехов, А. М. Категория собственности и экономическая теория / А. М. Орехов, И. Г. Чаплыгин. — Текст: непосредственный // Категория собственности и экономическая теория. — Москва: ИЭ РАН, 2011. — С. 53.
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2021.
3. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2019 году // Официальный сайт Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии URL: https://rosreestr.gov.ru/ (дата обращения: 04.07.2021г.).
4. Количество юридических лиц, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре юридических лиц по состоянию на 01.11.2021 г. // Официальный сайт Федеральной налоговой службы. URL: https://www.nalog.gov.ru/ (дата обращения: 04.07.2021г.).
5. Информация о состоянии учета в реестре федерального имущества по состоянию на 29.10.2021г. // Официальный сайт Федерального агентства по управлению госимуществом. URL: https://www.rosim.ru/documents/411088. (дата обращения 04.07.2021г.).
6. Стенограмма Заседание Президиума Государственного Совета от 19.10.2021г. // Официальный сайт Аппарата президента Российской Федерации. URL: http://www.kremlin.ru/events/administration/52553 (дата обращения: 04.07.2021г.)
7. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 // «Собрание законодательства РФ», 2004. 15 марта.
8. Вопросы Министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082 // Собрание законодательства Российской Федерации от 23 августа 2004 г. № 34 ст. 3538.
9. Положение о Министерстве имущества Челябинской области: постановление Губернатора Челябинской области от 10.12.2014 г. № 233 (в ред. постановления Губернатора Челябинской области от 21.05.2021 г. № 115) // URL: https://im.gov74.ru/im/overview/polozhenie.htm (дата обращения 22.08.2021)
10. Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах: Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 04.02.2019 (дата обращения 24.08.2021г.)