Основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры: современные реалии и вопросы совершенствования в условиях Узбекистана



В статье исследуются основополагающие принципы организации и деятельности органов прокуратуры в Республике Узбекистан и вопросы их совершенствования исходя из рекомендаций авторитетных международных организаций и опыта развитых стран. На основе проведенных комплексных исследований, автором разработан вывод о том, что действующие принципы не охватывают всей полноты регулирования общественных отношений, а также предлагается дополнение Закона Республики Узбекистан «О прокуратуре» от 2001 года такими принципами как беспристрастность, объективность, конфиденциальность личной информации, профессионализм, защита интересов общества.

Ключевые слова: прокурор, принципы, законность, единство, централизация, независимость, беспристрастность, объективность, конфиденциальность, профессионализм.

Институт прокуратуры начал внедряться в систему государственных органов Узбекистана еще со времен СССР. Однако развитие органов прокуратуры последовало только после обретения независимости Республики Узбекистан, исходя уже из национального характера государственной системы.

По некоторым оценкам, на начальных этапах развития института прокуратуры, его сотрудники в академической литературе долгое время представлялись загадочными, всемогущими и по большей части плохими. По утверждению профессора Джеффри Беллин (Jeffrey Bellin) «полиция, законодатели и судьи не виноваты в массовом заключении под стражу. Вместо этого «самые влиятельные участники всей системы уголовного правосудия» (прокуроры) использовали свои «почти неограниченные, неопровержимые полномочия, чтобы определять, кого и на какой срок отправлять в тюрьму» [1].

Согласно утверждению американского юриста Стефанос Бибас (Stephanos Bibas) «ни один правительственный чиновник не обладает такими неоспоримыми и дискреционными полномочиями, как прокурор. Немногие нормативные акты ограничивают или даже регулируют усмотрение прокуратуры, и меньшее количество по-прежнему хорошо работает. Большинство комментаторов выступают за усиление внешнего регулирования со стороны законодательных органов, судей или коллегий адвокатов. Однако ни повсеместное законодательство, ни анализ отдельных случаев не доказали свою эффективность». [2]

Джеффри Беллин утверждает, что одна из преобладающих тем в литературе по уголовному правосудию заключается в том, что в системе правосудия доминируют прокуроры, а не законодатели, судьи или полиция. По его мнению, прокуроры, а не судьи, полиция или законодатели, «являются настоящими законодателями системы уголовного правосудия». И неоспоримый современный консенсус утверждает, что прокуроры «управляют системой уголовного правосудия». [3]

В независимом Узбекистане статус прокурора впервые был закреплен Конституцией Республики Узбекистан (глава 24) от 8 декабря 1992 года, где и были предусмотрены основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры — законность (статья 118), единство органов прокуратуры, централизация (статья 119), независимость (статья 120). На этой основе 9 декабря 1992 года принимается первый Закон Республики Узбекистан «О прокуратуре» (дата вступления в силу 8 январь 1993 года, новая редакция 29 августа 2001 года). Пятая статья закона от 1992 года предусматривала следующие принципы органов прокуратуры — единство, централизация, независимость, гласность, хотя и не называла конкретные принципы, но предполагалось их наличие. А часть первая статьи 5 закона от 2001 года уже конкретно называла принципы органов прокуратуры — единство, централизация, законность, независимость и гласность.

Единство выражается в деятельности всех органов, входящих в систему прокуратуры, исходя из единой формы и общих задач, и выражается в единообразном применении мер прокурорского воздействия, актов прокурорского надзора в отношении выявленных случаев нарушения.

Централизация связана с организацией деятельности системы органов прокуратуры, осуществлением надзорной функции органов прокуратуры. Централизация выражается в подчинении нижестоящих прокуроров вышестоящим и подчинение прокуроров всех уровней Генеральному прокурору. Прокуроры городов, районов и специализированной прокуратуры назначаются на должность, отстраняются от должности Генеральным прокурором, а также подчиняются и подотчетны последнему. Вышестоящие прокуроры наделены полномочиями контроля и руководства нижестоящими прокурорами.

Законность как принцип права применяется во всех отраслях права и органы прокуратуры не являются исключением, а наоборот, данный принцип, пожалуй, выступает как центральный в деятельности указанных органов. Данное правило вытекает и из смысла статьи 118 Конституции Республики Узбекистан, по которой надзор за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Узбекистан осуществляют Генеральный прокурор Республики Узбекистан и подчиненные ему прокуроры. При этом на основании части четвертой статьи 5 закона от 2001 года работники органов прокуратуры в своей деятельности должны точно соблюдать и исполнять требования Конституции Республики Узбекистан и иных законодательных актов, а всякое отступление от точного исполнения и соблюдения законов, какими бы мотивами оно ни было вызвано, является нарушением законности и влечет за собой установленную ответственность.

Независимость органов прокуратуры заключается в самостоятельном характере принятия решений и действий прокурорами, и их подчинение только закону, что выражается в полноте, объективности и всесторонности проведения проверки материалов и расследования [4, с. 26]. Политическая независимость является одной из форм принципа независимости, по которому сотрудники органов прокуратуры не могут быть членами общественных объединений, преследующих политические цели. При этом часть пятая статьи 5 закона от 2001 года запрещает вмешательство кого-либо в деятельность органов прокуратуры.

Гласность выражается в открытости деятельности органов прокуратуры, открытость для граждан и средств массовой информации. Посредством данного принципа общество может контролировать деятельность органов прокуратуры. Закон 2001 года в отношении принципа гласности в 2017 году был дополнен положением, согласно которому органы прокуратуры осуществляют свою деятельность гласно путем регулярного информирования общественности о своей деятельности по надзору за исполнением законов и борьбе с преступностью, обеспечения доступа физических и юридических лиц к информации о своей деятельности в порядке, установленном законодательством [5].

Однако описанные выше принципы в некоторой степени отстают от нынешних реалий в условиях развития общества, государства и трансформации общественных отношений. В связи с чем существует объективная необходимость пересмотра данных принципов с критической позиции и усовершенствовать основы деятельности органов прокуратуры Республики Узбекистан. В этом плане уместным видится изучение передового опыта развитых стран и норм международного права.

Еще в 1990 году ООН принимает Руководство о роли прокуроров [6], в соответствии с которым при исполнении своих обязанностей прокуроры должны:

а) выполнять свои функции беспристрастно и избегать любой политической, социальной, религиозной, расовой, культурной, половой или любой другой дискриминации;

б) защищать общественные интересы, действовать объективно, должным образом учитывать положение подозреваемого и потерпевшего и обращать внимание на все относящиеся к делу обстоятельства, независимо от того, являются ли они выгодными или невыгодными для подозреваемого;

c) сохранять конфиденциальность находящихся в их распоряжении вещей, если иное не требуется для исполнения служебных обязанностей или нужд правосудия;

д) учитывать мнения и опасения жертв, когда затрагиваются их личные интересы, и обеспечивать, чтобы жертвы были проинформированы об их правах в соответствии с Декларацией основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления властью.

Данное руководство конца ХХ века предусматривает ряд новых принципов деятельности органов прокуратуры как государственного органа в условиях демократического развития и стремиться сделать органы прокуратуры более гуманными, путем отказа от стандартов карательного органа [7]. Таким образом, ООН еще 30 лет назад стремилось осуществить трансформацию органов прокуратуры в сторону гуманизации системы.

Таким образом, исходя из руководства ООН можно выделить нижеследующие основополагающие принципы деятельности органов прокуратуры — беспристрастность, объективность, защита общественных интересов, конфиденциальность личной информации.

Беспристрастность выражается в свободе, отказе сотрудника органов прокуратуры от каких-либо идей дискриминационного характера в отношении потерпевшего или виновного лица [8]. То есть в данном принципе мы можем отразить правила, предусмотренные статьей 18 Конституции Республики Узбекистан, согласно которой все граждане Республики Узбекистан имеют одинаковые права и свободы и равны перед законом без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения. Так, все граждане, которые связываются с органами прокуратуры, являются одинаковыми для сотрудников данного органа.

Кроме того, Стандарты профессиональной ответственности и положение об основных обязанностях и правах прокуроров, принятые Международной ассоциацией прокуроров 23 апреля 1999 года [9] дополняют принцип беспристрастности . Так, прокуроры должны исполнять свои обязанности без страха, покровительства или предрассудков. В частности, они должны:

а) исполнять свои обязанности беспристрастно;

б) не поддаваться влиянию интересов индивидуальных лиц или групп, давлению общества или средств массовой информации и должны учитывать только интересы общества;

в) действовать объективно;

г) учитывать все соответствующие обстоятельства, независимо от того, улучшают они или ухудшают положение подозреваемого;

д) в соответствии с местным законодательством или требованиями принципа справедливого суда стремиться обеспечить проведение необходимого и разумного расследования с результатом, открытым для ознакомления, независимо от того указывает ли оно на виновность или невиновность подозреваемого;

е) всегда стремиться к установлению истины, содействовать суду в достижении истины, стремиться к обеспечению торжества правосудия для общества, потерпевшего и обвиняемого в соответствии с законом и велением справедливости.

Объективность тесно связана с законностью, однако законность предполагает осуществление деятельность органов прокуратуры в рамках закона, в то время как объективность выражается в исключении каких-либо субъективных суждений со стороны сотрудника органов прокуратуры [10].

То есть при принятии решений, применении норм закона, осуществлении надзора за исполнением законов сотрудники органов прокуратуры должны оставить в стороне свои эмоции, касательно предмета надзора, следовать исключительно букве закона, а не из личных мотивов, к примеру, из мести, корыстных побуждений. Американский профессор, писатель-криминалист Алафэр С. Бёрк (Alafair S. Burke) утверждает, что сотрудники прокуратуры отдают приоритет делам отчасти в зависимости от степени энтузиазма, которую они испытывают к каждому делу. Прокурорская страсть — сколько прокурор «заботится» о случае — это неопределенный и неисследованный фактор в современной литературе, и отражает субъективные определения сверх силы в доказательства по делу или его вероятный приговор после вынесения обвинительного приговора. [11]

Защита общественных интересов, можно сказать, является основной задачей всех правоохранительных органов Республики Узбекистан. Однако данный принцип находит свое подтверждение в деятельности органов прокуратуры [12]. Исходя из того, что органы прокуратуры не входят

ни в одну из ветвей государственной власти по статье 11 Конституции Республики Узбекистан, признавая данные органы как бы «надорганом», несложно оценить роль этих органов в системе защиты общественных интересов наряду с органами исполнительной и судебной властей. Защита общественных интересов предполагает собой осуществление деятельности органами прокуратуры по охране предусмотренных законом прав и свобод граждан.

Конфиденциальность личной информации является одним из спорных принципов современности, который конфликтует с принципом гласности, предусмотренный статьей 5 закона от 2001 года. Однако, если обратиться к сущности принципа гласности исходя из положений части девятой статьи 5 закона от 2001 года (редакция 2017 года) можно установить, что гласность заключается в раскрытии общих сведений — «регулярное информирование общественности о своей деятельности по надзору за исполнением законов и борьбе с преступностью, обеспечение доступа физических и юридических лиц к информации о своей деятельности в порядке, установленном законодательством». В то время как принцип конфиденциальности личной информации устанавливает запрет на разглашение сотрудниками органов прокуратуры каких-либо сведений личного характера лиц, участвующих в каком-либо процессе, что может привести к причинению морального вреда лицам, сведения о которых были разглашены.

Профессор Фордхэмского университета США Брюс А. Грин (Bruce A. Green) и профессор Института еврейского права Сэмюэл Дж. Левин (Samuel J. Levine) отмечают что, хотя правила этики могут оставаться в значительной степени недостаточно строгими в применении к сотрудникам прокуратуры, дело Нифонга (the Nifong case) может стать потенциальным поворотным моментом, поскольку некоторые дисциплинарные органы теперь, более решительно реагируют на неправомерные действия органов прокуратуры. [13]

Кроме того, Стандарты профессиональной ответственности и положение об основных обязанностях и правах прокуроров, принятые Международной ассоциацией прокуроров 23 апреля 1999 года [9] предполагают наличие еще одного принципа — профессионализм , который выражается в профессиональном поведении сотрудников органов прокуратуры [14].

Так, прокуроры всегда:

а) поддерживают честь и достоинство своей профессии;

б) ведут себя профессионально, в соответствии с законом, правилами и этикой своей профессии;

в) применяют высочайшие стандарты честности и внимательного отношения;

г) информированы и в курсе изменений в законодательстве;

д) стремятся быть и выглядеть последовательными, независимыми, беспристрастными;

е) защищают право обвиняемого на справедливый суд, и в частности обеспечивают раскрытие доказательств в пользу обвиняемого в соответствии с законом или требованиями принципа справедливого суда;

ж) служат интересам общества и защищают их;

з) уважают, защищают и поддерживают универсальную концепцию достоинства и прав человека.

Таким образом, на основании проведенного анализа существующих принципов деятельности органов прокуратуры и рекомендаций международных организаций видится уместным включение в систему принципов органов прокуратуры принципы беспристрастности, объективности, защиты общественных интересов, конфиденциальности личной информации и профессионализма сотрудников органов прокуратуры.

Так, предлагается внести изменения и дополнения в часть первую статьи 5 Закона Республики Узбекистан «О прокуратуре» от 29 августа 2001 года и изложить ее в следующей редакции:

«Основными принципами организации и деятельности органов прокуратуры являются единство, централизация, законность, независимость, гласность, беспристрастность, объективность, защита общественных интересов, конфиденциальность личной информации и профессионализм».

А также предлагается дополнить статью 5 Закона Республики Узбекистан «О прокуратуре» от 29 августа 2001 года частями десятой-тринадцатой и изложить их в следующей редакции:

«Для работников органов прокуратуры все граждане равны без различия пола, расы, национальности, языка, религии, социального происхождения, убеждений, личного и общественного положения.

Органы прокуратуры объективны в принятии решений и осуществлении своей деятельности.

Защита общественных интересов является основным видом деятельности органов прокуратуры наряду с надзором за точным и единообразным исполнением законов на территории Республики Узбекистан.

Запрещается разглашение работником органов прокуратуры сведений личного характера лиц, ставшие известны работнику при осуществлении своей деятельности.

Профессионализм органов прокуратуры выражается в профессиональном поведении его работников, которые всегда должны поддерживать честь и достоинство своей профессии, ведут себя профессионально, в соответствии с законом, правилами и этикой своей профессии, применяют высочайшие стандарты честности и внимательного отношения, информированы и в курсе изменений в законодательстве, стремятся быть и выглядеть последовательными, независимыми, беспристрастными, защищают право обвиняемого на справедливый суд, и в частности обеспечивают раскрытие доказательств в пользу обвиняемого в соответствии с законом или требованиями принципа справедливого суда, служат интересам общества и защищают их, уважают, защищают и поддерживают универсальную концепцию достоинства и прав человека».

Принятие указанных предложений по совершенствованию принципов деятельности органов прокуратуры выведут данный правоохранительный орган на новую ступень развития [15], путем расширения принципов деятельности, обеспечивая права и свободы обычного гражданина.

Литература:

1. Bellin, Jeffrey, Reassessing Prosecutorial Power Through the Lens of Mass Incarceration (March 9, 2017). Michigan Law Review, Vol. 116, p. 835, 2018, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2930116 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2930116
2. Bibas, Stephanos, Prosecutorial Regulation Versus Prosecutorial Accountability. University of Pennsylvania Law Review, Vol. 157, April 2009, U of Penn Law School, Public Law Research Paper No. 08–50, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1313215
3. Bellin, Jeffrey, The Power of Prosecutors (August 29, 2018). New York University Law Review, Vol. 94 p. 171, 2019, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3240902
4. Коллектив авторов. Прокурорский надзор. / Учебник. — Т.:ТГЮУ, 2019. — 188 с.
5. Тон Л. Г. Прокурорский надзор: Учебное пособие / — Т.: Издательство ТГЮИ, 2011. — 254 с.
6. Руководство о роли прокуроров, принято восьмым Конгрессом Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Гавана, Куба, 27 августа — 7 сентября 1990 г. https://www.unodc.org/documents/congress//Previous_Congresses/8th_Congress_1990/028_ACONF.144.28.Rev.1_Report_Eighth_United_Nations_Congress_on_the_Prevention_of_Crime_and_the_Treatment_of_Offenders_R.pdf
7. Hessick, F. Andrew and Saujani, Reshma, Plea Bargaining and Convicting the Innocent: The Role of the Prosecutor, the Defense Counsel, and the Judge (2002). Brigham Young University Journal of Public Law, Vol. 16, p. 189, 2002, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1443997
8. Harris, David A., The Interaction and Relationship between Prosecutors and Police Officers in the U. S., and How this Affects Police Reform Efforts (June 13, 2011). THE PROSECUTOR IN TRANSNATIONAL PERSPECTIVE, Erik Luna and Marianne Wade, eds., Oxford University Press, 2011, U. of Pittsburgh Legal Studies Research Paper No. 2011–19, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1864118
9. Стандарты профессиональной ответственности и положение об основных обязанностях и правах прокуроров, принятые Международной ассоциацией прокуроров 23 апреля 1999 года. https://www.iap-association.org/getattachment/1002c43b-e591–425d-ba91–6af9764a22e2/Standards_Russian-1.aspx
10. Bandes, Susan A., Loyalty to One's Convictions: The Prosecutor and Tunnel Vision. 49 Howard Law Journal 475 (2006)., Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=889129
11. Burke, Alafair S., Prosecutorial Passion, Cognitive Bias, and Plea Bargaining. Marquette Law Review, Symposium, 2007, Hofstra Univ. Legal Studies Research Paper No. 07–31, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1019348
12. Levin, Benjamin, Imagining the Progressive Prosecutor (February 22, 2020). 105 Minnesota Law Review 1415 (2021), U of Colorado Law Legal Studies Research Paper No. 20–7, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3542792
13. Green, Bruce A. and Levine, Samuel J., Disciplinary Regulation of Prosecutors as a Remedy for Abuses of Prosecutorial Discretion: A Descriptive and Normative Analysis (2016). 14 Ohio St. J. Crim. L. 143 (2016), Touro Law Center Legal Studies Research Paper Series, Fordham Law Legal Studies Research Paper No. 2880637, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2880637
14. Sklansky, David Alan, The Nature and Function of Prosecutorial Power (April 26, 2016). 106 J. Crim. L. & Criminology 473 (2016), Stanford Public Law Working Paper No. 2770815, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=2770815
15. Barkow, Rachel E., The Prosecutor as Regulatory Agency (July 2, 2009). Prosecutors in the boardroom: using criminal law to regulate corporate conduct, Anthony Barkow & Rachel Barkow, eds., NYU Press, Forthcoming, NYU School of Law, Public Law Research Paper No. 09–40, NYU Law and Economics Research Paper No. 09–30, Available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=1428934