Увеличение интенсивности военных действий в мире обусловливает необходимость создания мощной и эффективной оборонной базы в России. В сложившихся геополитических условиях обороноспособность страны является ключевым фактором стабильности и независимости Российской Федерации на мировой арене. В связи с этим государство целенаправленно проводит политику в области совершенствования правового обеспечения государственного оборонного заказа. Эффективное, полное и своевременное удовлетворение потребностей государства в товарах, работах и услугах относится к сфере его внутренней экономической функции и является одной из его первостепенных задач.
Анализ отечественного законодательства демонстрирует следующее: правовое регулирование контрактов при реализации государственного оборонного заказа осуществляется множеством нормативных правовых актов, в числе которых Конституция Российской Федерации как основной закон государства; Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации — кодифицированные законы, регулирующие соответственно уголовную и административную ответственность в рассматриваемой сфере; Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации; Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ. Кроме того, существует большое количество подзаконных актов в сфере государственного оборонного заказа: Указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации (например, Указ Президента РФ от 8 сентября 2014 года № 613 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере государственного оборонного заказа вооружения, военной, специальной техники и материальных средств», постановление Правительства РФ от 13 декабря 2013 года № 1155 «Об утверждении Положения о применении видов цен на продукцию по государственному оборонному заказу») и так дальше.
Таким образом, в регламентации как государственного оборонного заказа, так и контрактной системы задействованы гражданское, административное, бюджетное право. Нами было замечено, что правовое регулирование именно государственного оборонного заказа отличает интересная черта: наличие административно-правовых средств (административно-правовые акты, нормы административного права, административно-правовые отношения) (по сравнению с контрактной системой в целом). Это связано с тем, что в сфере государственного оборонного заказа применяются специальные методы государственного регулирования, такие как, например, квотирование (государственное бронирование); государственное регулирование цен на продукцию; соблюдение антимонопольных требований; казначейское и банковское сопровождение). Кроме того, директивность государственного оборонного заказа для отдельных категорий хозяйствующих субъектов и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также дополнение системы норм об административных правонарушениях специальными составами таких правонарушений накладывает свой «отпечаток» в правовом регулировании.
30 июня 2021 года вступил в силу Федеральный закон № 132-ФЗ, и он изменил законодательство о государственном оборонном заказе. В частности, перестали требовать обеспечения контракта на создание, поставку, модернизацию, ремонт, сервисное обслуживание и утилизацию вооружения, военной и спецтехники, в т. ч. космической техники и объектов космической инфраструктуры, для которых проводится не только банковское, но и казначейское сопровождение. Это прописано в ч. 2.1 ст. 6 Закона о ГОЗ в последней версии.
Помимо этого, законодатели скорректировали положения о контроле в сфере государственного оборонного заказа, добавили новые нормы о полномочиях контролирующего органа. Ему предоставили право требовать от хозяйствующего субъекта прекратить действия (бездействие), в которых есть признаки правонарушения законодательства о гособоронзаказе. Это будет выражаться в специальном документе — требовании. В этом документе содержится такая информация: поводы для его составления; признаки нарушения; перечень действий, чтобы устранить нарушения. Срок для выполнения пропишут в требовании, но как минимум 10 дней с момента его получения будет у исполнителя для устранения.
Несомненно, нормы административного права занимают практически главное место в правовом регулировании, но нельзя не заметить, что нормы гражданского права являются определяющими для механизма правового регулирования государственного оборонного заказа. Часто в отечественной науке среди ученых поднимается вопрос о необходимости квалификации отношений, возникающих в рамках закупок товаров, работ, услуг (размещения и выполнения заказов), правоотношений в качестве административно-правовых либо гражданско-правовых. Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что наличествует огромный массив специфических характеристик правоотношений в рассматриваемой сфере, а их сущность является гражданско-правовой. Приведем пример. Гражданский кодекс в ст. 1 закрепляет следующее: гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
К сожалению, законодателю редко удается обеспечить оптимальное сочетание разноотраслевых норм. В результате наблюдаются такие негативные тенденции, как неэффективность регламентации, формирование деструктивных правовых механизмов, препятствующих нормальному функционированию правоотношений. Эти тенденции в полной мере характерны для сферы государственного оборонного заказа. Отсутствие целостной концепции совершенствования законодательства о государственном оборонном заказе и, как следствие, бессистемность вносимых корректировок выступают причинами формирования в нем не только межотраслевых, но и внутриотраслевых коллизий. Так, на данный момент действует 13 постановлений Правительства, 12 приказов различных ведомств, 34 нормативных документа, регламентирующих деятельность ГОЗ, из новых: Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 г. № 616 «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, а также промышленных товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок для нужд обороны страны и безопасности государства».; Распоряжение Правительства РФ от 12.05.2020 № 1256-р; Приказ Минэкономразвития России от 01.04.2020 г. № 190.
Использование при регламентации гражданско-правовых отношений административно-правовых средств с присущей им по общему правилу императивностью имеет свои лимиты. Чрезмерное и необоснованное использование административно-правовых средств в регулировании общественных отношений, как правило, влечет последствия в виде «заурегулированности» и избыточности обязательных требований к деятельности. В связи с этим на практике возникают необоснованные трудовые и временные затраты на исполнение обязательных требований, не приводящие, однако, к положительной динамике в части достижения целей законодательного воздействия, рост материальных издержек всех участников правоотношений, провоцируется совершение ошибок. Так, на практике существует проблема так называемых административных барьеров. К тому же в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р, говорится о громоздкости регулирования, избыточных требованиях, чрезмерно усложненных процедурах. Не менее остро эта проблема стоит в сфере государственного оборонного заказа. На наш взгляд, нельзя забывать о главном постулате законотворчества: нормами права обеспечивается устойчивость и относительная стабильность общественных отношений. Мы же, напротив, наблюдаем такие тенденции развития законодательства, как усиление нестабильности, непроработанность нормативных решений, частая смена приоритетов. Вышеизложенное позволяет сформулировать тезис о том, что частноправовой метод регулирования отношений по государственному оборонному заказу является базовым, что не исключает лимитированного (точечного) применения средств административно-правового воздействия.
Таким образом, в России система государственного оборонного заказа последние десятилетия претерпевает значительные изменения. Приняты многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие порядок проведения закупок. Законодательство в этой сфере постоянно усложняется, и как представляется, неоправданно, поскольку нововведения зачастую оказываются непроработанными как с юридической, так и с практической стороны.
В 2021 году планируется разработать законопроект, который внесет изменения в Федеральный закон № 275-ФЗ. Документ направлен на создание информационно-аналитической системы сопоставления цен на однородные товары, работы, услуги (ИАС ГОЗ) и создание каталога товаров, работ и услуг по ГОЗ. Этот каталог станет общероссийским, его администрированием займется антимонопольная служба. Законопроект был одобрен 15 ведомствами, в настоящий момент он внесен в Госдуму и будет рассмотрен на осенней сессии.
Планируется, что ИАС ГОЗ станет единой цифровой платформой для всех участников процесса ценообразования в сфере ГОЗ и обеспечит качественную ценовую аналитику продукции по ГОЗ и ее составляющих на соответствие рыночным ценам.
Право едино, следует сочетать частноправовое и публично-правовое воздействие, сохраняя взаимодействие правоотношений в области государственного оборонного заказа, поскольку административное взаимодействие на рассматриваемые отношения неизбежно, главное — использовать его в ограниченных пределах, компилируя с методами гражданско-правового регулирования. Мера сочетания указанных компонентов определяется целесообразностью применения частноправовой или публично-правовой методологии, принципом правовой экономии (недопустимости излишнего вмешательства публично-правовых начал в частную сферу), а также принципом законности (который в этом случае предохраняет от безусловного приоритета частных индивидуальных интересов перед общими целями).
Литература:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 16 апр. 2021 г.) 1 апр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2002. — № 1. — Ст. 1.
2. О государственном оборонном заказе: Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 275-ФЗ (в ред. от 24 февр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2012. — № 53. — Ст. 7600.
3. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (в ред. от 1 апр. 2021 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. — № 14. — Ст. 1652.
4. По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»: постановление Конституционного Суда РФ от 17.01.2013 № 1-П // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2013. № 4. — Ст. 304.
5. Беляева, О. А. Правовое регулирование государственного оборонного заказа: цивилистический и административно-правовой аспекты / О. А. Беляева, П. П. Кабытов, В. И. Кузнецов // Журнал российского права. — 2019. — № 9. — С. 60–72.
6. Бондарева, Е. А. Анализ эффективных инструментов прозрачности и открытости государственных закупок / Е. А. Бондарева // Вестник Поволжского института управления. — 2021. — № 3. — С. 2–11.
7. Зубарев, С. М. К вопросу о взаимосвязи предмета и системы отечественного административного права / С. М. Зубарев // Административное право и процесс. — 2017. — № 9. — С. 85–96.
8. Свининых, Е. А. Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд как юридическая категория / Е. А. Свининых // Современное право. — 2016. — № 7. — С. 14–23.
9. Соловьев, М. С. К дискуссии о квалификации правоотношений в сфере публичных закупок / М. С. Соловьев // Административное право и процесс. — 2015. — № 2. — С. 81–84.
