Ключевые проблемы муниципальной службы в Российской Федерации и возможные пути их решения



Муниципальной службой в Российской Федерации, согласно Федеральному закону от 02.03.2007 № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее ФЗ № 25), является профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). К основным принципам муниципальной службы относят, в том числе, профессионализм и компетентность муниципальных служащих, единство основных требований к муниципальной службе.

Часть 1 статьи 5 ФЗ № 25 определяет единство основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы. Исходя из норм, определенных законодателем, для замещения должности муниципальной службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, направлению подготовки, которые устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, определяемых законом субъекта Российской Федерации.

Так, Законом Ленинградской области от 11.03.2008 г. № 14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области» установлено, что квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, необходимым для замещения должностей муниципальной службы, устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в Ленинградской области в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы. Требование к наличию высшего образования предъявлено к должностям высшей, главной, ведущей групп должностей муниципальной службы. Старшая и младшая группы должностей муниципальной службы могут иметь среднее профессиональное образование, соответствующее направлению деятельности.

Закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. N 1244-КЗ «О муниципальной службе в Краснодарском крае» не содержит прямых требований к уровню образования и стажу работы, необходимого для поступления на муниципальную службу. Данный вопрос регулируется нормами Закона Краснодарского края от 03.05.2012 г. № 2490-КЗ «О типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в Краснодарском крае». Нормами закона предусмотрено: высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры по профилю замещаемой должности, по ведущим должностям — высшее образование, по старшим и младшим должностям — профессиональное образование по профилю замещаемой должности, без требований к стажу.

Закон Архангельской области от 27.09.2006 г. № 222–12-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Архангельской области» предусматривает градацию требований к уровню образования в зависимости от вида муниципального образования. Типовыми квалификационными требованиями к уровню образования в городских округах, муниципальных районах Архангельской области являются: для замещения высших, главных и ведущих должностей муниципальной службы — наличие высшего образования; для замещения старших и младших должностей муниципальной службы — наличие среднего профессионального образования. Типовыми квалификационными требованиями к уровню образования в городских, сельских поселениях Архангельской области являются: для замещения высших и главных должностей муниципальной службы — наличие высшего образования; для замещения ведущих, старших и младших должностей муниципальной службы — наличие среднего профессионального образования.

Законом Свердловской области от 29.10.2007 г. № 136-оз «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области» установлены следующие типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования муниципальной службы для замещения соответствующих должностей муниципальной службы: высшие должности муниципальной службы — высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры; главные должности муниципальной службы — высшее образование не ниже уровня специалитета, магистратуры; ведущие должности муниципальной службы — высшее образование; старшие должности муниципальной службы — высшее образование; младшие должности муниципальной службы — профессиональное образование.

Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 20.07.2007 N 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» устанавливает следующие типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы: для должностей муниципальной службы высшей, главной групп — высшее образование; для должностей муниципальной службы ведущей группы в городских округах, муниципальных районах, поселениях с численностью населения от 20000 человек — высшее образование; для должностей муниципальной службы старшей, младшей групп, для должностей муниципальной службы ведущей группы в поселениях с численностью населения до 20000 человек — профессиональное образование; в поселениях с численностью населения до 20000 человек по решению представителя нанимателя (работодателя): должности муниципальной службы высшей группы могут замещать муниципальные служащие, имеющие среднее профессиональное образование, при условии обучения в образовательных организациях высшего образования; должности муниципальной службы главной группы могут замещать муниципальные служащие, имеющие среднее профессиональное образование, при условии обучения в образовательных организациях высшего образования.

Выборочный анализ законодательства субъектов Российской Федерации приводит к пониманию того, что единые требования к уровню профессионального образования, предъявляемых к должностям муниципальной службы, отсутствуют, следовательно, реальное воплощение принципа единства основных требований к муниципальной службе отсутствует.

Отсутствие единых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определенных федеральным законом, представляется одной из ключевых проблем муниципальной службы в Российской Федерации, а также нарушением нормы о единстве основных квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы (статья 12 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту ФЗ № 79) определяет квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы), установленной в ФЗ № 25.

Если провести аналогию муниципальной и гражданской служб, проанализировав соотношение количества служащих, имеющих высшее образование к общему количеству служащих в разрезе государственной гражданской и муниципальной службы, то получим следующие результаты. По состоянию на 01 октября 2019 г. общее число работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы, составило 317740 человек. Из них имели: высшее образование — 286183 человек, что составило 90 % от общего числа, среднее — 29219, 9,2 % от общего количества, не имели профессионального образования 2338 человек, что составило 0,7 % от общего числа. По сравнению с 2011 г. общее количество служащих снизилось, количество служащих, имеющих высшее и среднее образование возросло, а служащих, не имеющих профессионального образования, снизилось, что говорит о положительной динамике в уровне образованности лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы.

Но, если проводить сравнение с работниками, замещавшими государственные должности и должности государственной службы субъектов Российской Федерации, то видно, что уровень образования данной категории работников на порядок выше. Так, по состоянию на 01 октября 2019 г. общее количество таких служащих составляло 215055 человек. Из них высшее образование имели 211573 человека, среднее — 3325, не имели профессионального образования — 157, что составило 98, 15, 0,07 процентов соответственно. По сравнению с 2011 г. общее количество служащих снизилось, количество служащих, имеющих высшее и среднее образование возросло, а служащих, не имеющих профессионального образования, снизилось, что также говорит о положительной динамике в уровне образованности лиц, замещавших государственные должности и должности государственной службы субъектов Российской Федерации.

Круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления в интересах населения, весьма широк, и эффективность муниципальной службы напрямую зависит от эффективности муниципальных служащих, в связи с чем, муниципальные служащие должны обладать высоким уровнем знаний в самых различных областях. Отсутствие требований к наличию высшего образования к должностям муниципальной службы является не целесообразным, так как малообразованный специалист не сможет надлежащим образом выполнять свои должностные обязанности, будет тратить огромное количество рабочего времени на поиск информации, необходимой для решения профессиональных задач, что снизит эффективность его работы.

Отсутствие единых требований к наличию высшего образования в разрезе групп должностей муниципальной службы приводит к своеобразным правовым пробелам. Рассмотрим регулирование квалификационных требований к должностям муниципальной службы более детально на примере Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. Так, например, пунктом 4 части 1 статьи 5 закона ХМАО-Югры № 113-оз для должностей муниципальной службы старшей, младшей групп, для должностей муниципальной службы ведущей группы в поселениях с численностью населения до 20 000 человек не предъявляется требований к наличию высшего образования. В тоже время, в исполнительно-распорядительных органах специалисты, осуществляющие функцию юриста, в рамках своих должностных инструкции представляют интересы муниципального образования в судах, а также входят в состав контрактной службы. В соответствии со ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 55 Кодекса административного производства Российской Федерации представителями могут быть лица, имеющие высшее юридическое образование; в соответствии со ст. 38 федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ работники контрактной службы должны иметь высшее образование. Приведенные нормы свидетельствуют о том, что специалист исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, осуществляющий правовую работу, представляющий интересы в судах должен иметь высшее образование. Нормы Закона ХМАО-Югры № 113-оз предъявляют требования к наличию высшего образования у должностей муниципальной службы главной группы. Должности, отнесенные к должностям муниципальной службы главной группы, подразумевают под собой руководящие должности, в свою очередь, ввиду ограниченности бюджетов муниципальных образований, главы не представляют представительному органу на утверждение структуру исполнительного органа с правовым отделом, который бы возглавлял специалист с высшим юридическим образованием. Из перечисленного наблюдается несоответствие реально необходимых требований к должности муниципальной службы фактически предъявляемым.

Статьей 7 ФЗ № 25 определено, что реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций. Закон ХМАО — Югры от 20.07.2007 N 97-оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» для должности муниципальной службы главной группы, учреждаемой для выполнения функции «специалист» предусмотрено наименование должности «секретарь комиссии». Постановление Правительства ХМАО — Югры от 23.08.2019 N 278-п «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» не предусматривает наименование должности в сельских поселениях с численностью населения от 1000 до 4000 человек «секретарь комиссии», а нести увеличенные затраты на содержание начальника отдела небольшим по численности жителей поселениям финансово затратно и не целесообразно. Отсутствие к должностям муниципальной службы в поселениях требований к наличию высшего образование приводит к тому, что на службу попадают низкоквалифицированные кадры.

Решить данную проблему представляется возможным благодаря внесению изменений в статью 9 ФЗ № 25, а именно установив требование о наличии высшего профессионального образования по соответствующему деятельности направлению не ниже уровня «бакалавр» для должностей старшей и младшей групп, не ниже уровня «специалист» для должностей ведущей группы, не ниже уровня «магистр» для должностей главной и высшей групп. Данные изменения поспособствуют эффективной деятельности по решению вопросов местного значения при осуществлении местного самоуправления.

Появлению на должностях муниципальной службы низкоквалифицированных кадров способствует также отсутствие конкурсных процедур при замещении должностей муниципальной службы. Отсутствие конкурсных процедур представляется еще одной из ключевых проблем муниципальной службы в Российской Федерации

Во многих муниципальных образованиях сохраняется практика назначения должностных лиц лояльных к начальству, основанная на родственных либо дружественных связях.

Проанализировав официальные сайты органов местного самоуправления поселений, входящих в состав Советского муниципального района Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, приходим к выводу о том, что в период 2015 — первое полугодие 2021 годов конкурсов на замещение должностей муниципальной службы не проводилось, даже таких ключевых позиций, как заместитель главы муниципального образования, сами должностные лица менялись.

Между тем, частью 1 статьи 17 ФЗ № 25 определено, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Представители нанимателя в лице исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, в большинстве своем, игнорируют конкурсные процедуры, так законодатель не закрепил такой обязанности. В свою очередь, проводя аналогию муниципальной и государственной гражданской службы, видим следующее: ФЗ № 79 определяет, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса.

Проведение конкурса представляет собой оценку профессионального уровня претендентов на замещение должности муниципальной службы, их соответствия квалификационным требованиям, исключая возможность появления на службе «случайных» представителей из числа друзей или родственников.

Формулировка законодателя «может предшествовать», приведенная в статье 17 ФЗ № 25, синонимична формулировке «вправе», являющейся, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»)», коррупциогенным фактором, позволяющим органам местного самоуправления устанавливать требования по отношению к гражданам по своему усмотрению, что также нарушает принцип равного доступа к муниципальной службе, закрепленного в части 4 ФЗ № 25.

Решить данную проблему представляется возможным благодаря внесению изменений в статью 17 ФЗ № 25, а именно установив требование об обязательном проведении конкурса на замещение должностей муниципальной службы главной и высшей групп. Данные изменения поспособствуют привлечению на муниципальную службу высококвалифицированных специалистов, повышению эффективности противодействия коррупции, предотвращению возникновения коррупционных рисков при исполнении служащими своих должностных обязанностей. Конкурентный порядок назначения на должности муниципальной службы станет инструментом реализации права равного доступа граждан к муниципальной службе, повысит доверие к органам власти и престиж муниципальной службы.

Предлагаемые изменения помогут ликвидировать имеющиеся правовые пробелы, касающиеся регулирование вопросов муниципальной службы и повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Литература:

1. Федеральный закон от 02.03.2007 № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/902030664;
2. Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/901904391;
3. Закон Ленинградской области от 11.03.2008 г. № 14-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Ленинградской области», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/8469939;
4. Закон Краснодарского края от 8 июня 2007 г. N 1244-КЗ «О муниципальной службе в Краснодарском крае», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/461601139;
5. Закон Краснодарского края от 03.05.2012 г. № 2490-КЗ «О типовых квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы в Краснодарском крае», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/461603890;
6. Закон Архангельской области от 27.09.2006 г. № 222–12-оз «О правовом регулировании муниципальной службы в Архангельской области», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/962015322;
7. Закон Свердловской области от 29.10.2007 г. № 136-оз «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/819023155;
8. Закон Ханты-Мансийского автономного округа-Югры от 20.07.2007 N 113-оз «Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/543566700;
9. Закон ХМАО — Югры от 20.07.2007 N 97-оз «О Реестре должностей муниципальной службы в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/446460873;
10. Постановление Правительства ХМАО — Югры от 23.08.2019 N 278-п «О нормативах формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре», электронный ресурс: https://docs.cntd.ru/document/561507241;
11. Официальный сайт Министерства труда и социальной защиты, электронный ресурс: https://mintrud.gov.ru/;
12. Официальный сайт органов местного самоуправления Советского муниципального района Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, электронный доступ: https://admsov.com/.