Ключевые слова: гражданство, основания приобретения гражданства, натурализация, порядок приема в гражданство, присяга.
Гражданство как политики-правовая связь личности и государства является важнейшим конституционно-правовым институтом. Гражданство как особый институт имеет особое значение для конституционного права любого современного демократического государства в связи с тем, что состояние в гражданстве определяет специфику правового статуса гражданина [1, с. 58].
В настоящее время, несмотря на отмечаемый кризис гражданственности, приводящий к ослаблению политического характера, наделяя скорее культурными и идентификационными чертами [2. С. 47], следует признать, что данный государственно-правовой институт является первичным элементом конституционно-правового статуса личности, определяющий характер ее взаимоотношений с государством [3, с. 32].
Вместе с тем, как и любой другой конституционно-правовой институт, институт гражданства и его отдельные элементы подвергаются трансформации ввиду воздействия на них субъективных и объективных факторов. Изменение института гражданства, особенно, процедуры приобретения гражданства, связано с многими факторами, в том числе с социально-экономическими и политическими процессами, происходящими как внутри государства, так и на международной арене, а также политикой государства в области миграции.
Д. Е. Петренко отмечает, что процессы глобализации привели в движение огромные массы населения и оказали существенное влияние на трансформацию института гражданства как в международно-правовом аспекте, так и на уровне национального законодательства [4, с. 50]. Это неизбежно отражается на процедуре приобретения гражданства, ее трансформации как реакции государства на указанные процессы.
Существуют два порядка приема в гражданство РФ: общий и упрощенный. Н. Н. Ширинский подчеркивает, что законодательство РФ, как и многих других современных государств, характеризуется балансом либерального и консервативного элемента в правовом регулировании института гражданства. Либерализм заключается в расширении оснований для приобретения гражданства и наличии общей и упрощенной процедур. Консерватизм — в необходимости строгого прохождения ряда процедур легализации претендентов на гражданство, устраняющих фактор случайности в изменении гражданства страны [5, с. 206].
Процедура приема в гражданство является подвижной и зависит от многих факторов, имеющих политический и экономический, и связаны как с нестабильной международной обстановкой, так и реформаторской деятельностью государства по внутреннему переустройству страны. Вместе с тем, в последние годы законодательство о гражданстве подвергается постоянным изменениям, законодатель идет по пути упрощения процедуры приобретения гражданства и снижения числа условий, необходимых для подачи заявления о натурализации (приобретения российского гражданства).
С 1 сентября 2017 г. вступил в силу Федеральный закон от 29 июля 2017 № 243- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и статьи 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» [6]. В соответствии со статьей 1 данного Федерального закона, ФЗ «О гражданстве РФ» дополнен статьей 11.1 «лицо, приобретающее гражданство Российской Федерации по одному из оснований, предусмотренных пунктами «б»-«г» статьи 11 Федерального закона «О гражданстве РФ» (за исключением лиц, указанных в части второй настоящей статьи), обязано принести Присягу гражданина Российской Федерации».
Следует отметить, введение необходимости принесения Присяги, усиливает положение п. «б» ч. 1 ст. 12 ФЗ «О гражданстве» соблюдать Конституцию и законодательство России. Если ранее закон не устанавливал форму разъяснения или порядок ознакомления соискателя на гражданство с данным требованием, то с указанного времени принесение Присяги закрепляет обязанность лица соблюдения российского законодательства. В связи с этим, данную новеллу законодательства следует расценивать положительно, так как обязанность соискателя соблюдать Конституцию РФ и российское законодательство приобрела формализованный вид.
Вместе с тем, не все положения законодательства о Присяге представляются завершенными и удачными. Так, в соответствии с п. 2 ст. 11.1 ФЗ «О рекламе» от принесения Присяги освобождаются лица: не достигшие возраста восемнадцати лет; признанные недееспособными или ограниченные в дееспособности вступившим в законную силу решения суда; недееспособные вследствие ограниченных возможностей здоровья прочитать или произнести текст Присяги и (или) собственноручно его подписать; иные лица в соответствии с решением Президента РФ.
Особо следует рассмотреть вопрос о об освобождении от принесения присяги несовершеннолетних, которые наравне с недееспособными и лицами, которые в силу состояния здоровья не способны прочитать и воспроизвести текст присяги, освобождены от данной процедуры. В связи с этим, возникает вопрос о правомерности такого освобождения, так как с одно стороны несовершеннолетние уже являются субъектами различных видов ответственности (уголовной, административной, гражданской и т. д.), а с другой по своему правовому статусу приравнены к недееспособным, что вызывает недоумение. Закон так же упускает из вида то обстоятельство, что по достижении совершеннолетнего возраста, несовершеннолетними присяга не приносится, им так же не разъясняется необходимость соблюдать законы России. Полагаем, что данное упущение законодателя нуждается в пересмотре.
Учитывая, что по своим способностям понимать и осознавать происходящее несовершеннолетние существенно отличаются от недееспособных лиц или лиц, которые по своим физическим возможностям не способны воспринимать текст Присяги или воспроизвести ее, полагаем возможным освободить от данной процедуры только несовершеннолетних в возрасте до 16 лет, общего возраста наступления административной и уголовной ответственности. Для категории несовершеннолетних в возрасте от 14 до 16 лет необходимо предусмотреть условие для их родителей, получающих российское гражданство разъяснить детям необходимость и важность соблюдения Конституции России и российского законодательства, в связи с чем внести соответствующие изменения в действующее законодательство.
Указанные изменения, как нам представляется, соотносятся с общими положениями об юридической ответственности, регулируемой законами России, в том числе, в отношении несовершеннолетних граждан. Так, необходимость разъяснения несовершеннолетним, начиная с 14-летнего возраста необходимости соблюдения российских законов согласуется с необходимостью информирования несовершеннолетних о правовых границах допустимого и законного поведения, законопослушности и воспитания должного правового поведения.
Исследователи, изучающие прощение порядка натурализации иностранных граждан отмечают, что с учётом детальной переработки ст. 14 ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предусматривающей основания для упрощённого порядка приёма в российское гражданство, их количество расширено. Для лиц, достигших совершеннолетнего возраста, обновлённый закон предусматривает 19 оснований для возможности получения гражданства России в «облегчённой форме». Следствием чего является сведение к минимуму количества обращений иностранных граждан (лиц без гражданства) с ходатайствами о приёме в гражданство России в общем порядке. Таким образом, отмена условия о подтверждении наличия законного источника средств к существованию приобретает масштабный характер в процедуре натурализации [7, с. 65].
Наиболее спорным решением законодателя является исключение из числа необходимых условий получения российского гражданства, предоставления документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию для лиц, приобретающих российское гражданство в упрощённом порядке, вступившее в силу 24 июля 2020 года.
Е. А. Дрогавцева высказывает точку зрения о том, что «полное упразднение требования о предоставлении документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию, для лиц, претендующих на получение статуса гражданина Российской Федерации, представляется не во всех отношениях целесообразным решением. Полагаем, что данное условие при натурализации в упрощённом порядке должно присутствовать в законодательстве, но его необходимо максимально детально регламентировать: определить размер, критерии законности и период. С целью максимальной «доступности» реализации рассматриваемого условия для иностранных граждан (лиц без гражданства) предлагаем установить период на срок рассмотрения заявления о приёме в гражданство и приравнять величину дохода к МРОТ. Кроме этого, считаем, что отдельные категории лиц (пенсионеры, инвалиды, студенты очной формы обучения) можно освободить от предоставления документов, подтверждающих наличие законного источника средств к существованию» [7, с. 66].
Полагаем возможным не согласиться с данной точкой зрения, так как принятие в гражданство лиц, имеющих исключительно минимальный доход приведет к исключительной нагрузке на систему социального и пенсионного обеспечения России, которая уже в настоящее время испытывает исключительные сложности и дефицит в обеспечении нуждающихся в социальной защите. Такое решение должно быть исключительно взвешенным. В целом, мы негативно можем оценить решение законодателя об исключении из перечня условий натурализации необходимости представлять документы, подтверждающие законность дохода, так как данное решение в целом противоречит политике России в части борьбы с экстремизмом и терроризмом и установления политики отслеживания происхождения и законности источников доходов своих граждан. Полагаем, условие законности источников доходов лица, претендующего на получение гражданства России должно быть восстановлено и вновь включено в перечень цензов, предусмотренных ст. 14 ФЗ «О гражданстве».
Наряду с упрощением порядка приобретения российского гражданства для иностранных граждан, существуют и более глобальные правовые последствия. Так, смягчение условий натурализации и понижение цензов приводит к тому, что прием в гражданство России стал носить массовых характер. Если взять количество лиц, в отношении которых принято решение о приобретении гражданства РФ за январь — июнь 2019 года, то общее количество составит 136 857 фактов предоставления российского гражданства, из них большинство — граждане стран СНГ. От общего количества фактов приобретения гражданства за первое полугодие 2019 года в 84,1 % случаев гражданство получили представители стран СНГ. За указанный отчетный период, в США гражданство получили 44 человека, Великобритания предоставило гражданство 7, Канада — 12, Италия — 33, самое большое количество случаев предоставления гражданства зарегистрировано в Германии — 64 человека [8].
Правовые последствия данного решения законодателя сводится не только к численном перевесу принятия решений о принятии в гражданство России в упрощенном порядке, но и смещает акцент в оценке обычной и упрощенной процедур, фактически, меняя их местами: упрощённая становится обычной, а обычная — усложненной. Данное решение законодателя связано, в целом с изменениями миграционной политики в сторону ее смягчения, что имеет не только положительные моменты. В результате массового приема в гражданство России и мягкой миграционной политики, резко изменяется соотношение местного населения и вновь получивших гражданство на рынках труда, качественно изменяется социальная система, так как вновь прибывшие граждане так же имеют право на реализацию социально-экономических прав в России. Это неизменно отражается на мнении других граждан России и вызывает негативные настроения, включая ксенофобию.
Законодательство, предусматривающее порядок приобретения российского гражданства нуждается в изменениях и уточнениях:
– во-первых, необходимо уточнить оценочный признак «особые заслуги». Полагаем, под таковыми следует понимать достижения в области науки, техники, спорта, иных отраслей, которые отличаются от общеобразовательного уровня, подтвержденных дипломами, сертификатами, грамотами, патентами на изобретение или полезную модель, или иными документами. Полагаем, достижения должны так же обладь таким качеством как общественная полезность и значимость. Проверка достоверности таких сведений необходимо возложить на профильные учреждения;
– во-вторых, необходимо осмыслить замену законодательного установления о необходимости соблюдать законы России и Конституцию РФ присягой, которую соискатель приносит в качестве части процедуры; с одной стороны, включение присяги является развитием российской государственности, с другой стороны, формально от принесения присяги освобождён ряд лиц, включая несовершеннолетних, которые по своему правовому статусу фактически приравнены к недееспособным лицам и лицам, неспособным воспроизвести текст присяги. Необходимо изменить текст ФЗ ст. 11.1 «О гражданстве» и включить в круг лиц, приносящих присягу лиц, достигших 16-летнего возраста, а в отношении лиц в возрасте от 14 до 16 лет предусмотреть обязанность родителей, получающих российское гражданство разъяснить детям важность и значимость соблюдения российского гражданства. Данные положения, как нам представляется, соотносятся с общими представлениями об ответственности, закрепленными в законах России и правовым статусом ее несовершеннолетних граждан.
Литература:
- Пирязева Н. Е. Тенденции развития законодательства о гражданстве / Н. Е. Пирязева // Новеллы права, экономики и управления 2019: сборник научных трудов по материалам V международной научно-практической конференции. В 2 томах. — Гатчина, 2020. — С. 58–62.
- Федорова М. М. Глобализационная политика, национальное государство и суверенитет личности / М. М. Федорова // Каспийский регион: политика, экономика, культура. — 2018. — № 2 (55). — С. 40–47.
- Кутафин О. Е. Избранные труды: В 7 т. Т. 3: Российское гражданство: монография / О. Е. Кутафин. — Москва: Проспект, 2011. — 592 с.
- Петренко Д. Е. Новеллы российского законодательства, регулирующие порядок приобретения и порядок выхода из гражданства Российской Федерации / Д. Е. Петренко // Новеллы права и политики 2018: материалы Международной научно-практической конференции. — Гатчина, 2019. — С. 50–53.
- Ширинский Н. Н. Эволюция законодательства о гражданстве в РФ / Н. Н. Ширинский // Эволюция современной науки: сборник статей Международной научно-практической конференции (5 апреля 2016 г., г. Киров). В 4 ч. Ч. 3. — Уфа, 2016. — С. 206–208.
- О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и статьи 8 и 14 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: Федеральный закон от 29 июля 2017 г. № 243-Ф3 // СЗ РФ. — 2017. — № 31 (Часть I). — Ст. 4792.
- Дрогавцева Е. А. Изменения условий натурализации в России: конституционно-правовые особенности и перспективы / Е. А. Дрогавцева // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. — 2021. — № 1 (89). — С. 61–67.
- Отдельные показатели миграционной ситуации в Российской Федерации за январь — июнь 2019 года с распределением по странам и регионам. URL: https://мвд.рф/Deljatelnost/statistics/migra cionnaya/item/ 17595161/ (дата обращения 15.05.2021).
