В статье проводится анализ законодательно-правовых процедур, происходящих в палатах Федерального Собрания, который дает понять, что законодательная деятельность является основной формой деятельности и главным предназначением парламента. Поэтому совершенствование законодательных процедур тесно сопряжено с анализом и совершенствованием парламентских регулятивных документов, руководящих законодательной деятельностью.
Ключевые слова: Федеральное Собрание, парламент, законодательный процесс, анализ, регламент.
Законодательная деятельность является основной формой деятельности и главным предназначением парламента. Поэтому совершенствование законодательных процедур тесно сопряжено с анализом и совершенствованием парламентских регламентов по правовому регулированию законодательной деятельности.
По актуальному на данный момент конституционному законодательству России регламент не является законом. Это подразумевает и иной порядок его принятия. И регламент Государственной Думы, и Совета Федерации принимаются палатами вне установленной процедуры принятия законов, и в отличии от законов подписываются не президентом, а председателями палат. Поэтому также на них не распространяется Президентское вето.
В нынешний момент для парламента как органа власти весьма характерна независимость в решении вопросов организации парламентского производства. Приведение же принятия регламента к форме процедуры установленной для принятия законов частично ограничит эту независимость и позволит получить доступ к их формированию для любого лица или органа имеющего законотворческие полномочия, например президент, правительство и т. п. Таким образом, регламент является юридической формой организации деятельности парламента.
Многие конституционные законодательства иных стран пошли по пути закрепления регламента в качестве законодательного акта, регулирующего работу законодательного органа.
Но также надо учитывать, что регламент как «внутренний» акт не решает всех проблем полного урегулирования касающихся законодательного процесса вопросов. Регламент не имеет регулятивного значения за рамками своего предмета регулирования. То есть не обладает реальной юридической силой вне органа, принявшего его. Таким образом он может достаточно серьезно расходиться, а иногда и противоречить руководящим документам других органов и организаций, осуществляющих различные действия, связанные с процессом создания законов.
По вопросу регламентации деятельности палат Федерального Собрания Конституционный Суд России разъясняет, что:
Согласно статье 101 части 4 Конституции РФ каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы распорядка своей деятельности. Этим обусловливается необходимость нормативно-правового закрепления в Регламенте Государственной Думы соответствующих процедур принятия ею решений, в том числе установления порядка голосования при принятии законов, предполагающего обеспечение личного участия депутата в заседаниях и голосовании входе законодательного процесса.
Нужно обратить внимание также и на толкование положений части 4 статьи 105 в связи со статьей 106 Конституции РФ, касающихся рассмотрения федеральных законов в Совете Федерации. Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона должно начаться, не позже 14 дней от его передачи в Совет Федерации.
Если Совет Федерации в течение 14 дней не закончил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего непременному рассмотрению в Совете Федерации данный закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на последующем заседании Совета Федерации до вынесения решения, о его одобрении либо отклонении.
Данное толкование не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими непременному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в статье 106 Конституции РФ. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало больше половины от всеобщего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тот решает сам, какие из принятых Государственной Думой законов подлежат рассмотрению на его заседании.
Под «принятыми федеральными законами» имеются в виду законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации законы, вторично принятые Государственной Думой в соответствии с частью 5 статьи 105 Конституции РФ. Законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федерации в соответствии с частью 3 статьи 107 Конституции РФ.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту несмотря от того, одобрен данный закон данной палатой путем голосования либо был оставлен без рассмотрения. В случае, предусмотренном частью 5 статьи 105 Конституции, принятый федеральный закон Президенту направляет Государственная Дума.
Отклонение федерального закона Президентом обозначает принятое в течение 14 дней с момента приобретения закона решение Президента об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа; не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, допустимое только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.
Положение части 3 статьи 107 Конституции о том, что в случае отклонения Президентом федерального закона Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке опять рассматривают данный закон, это дает понять, что на рассмотрение такого закона распространяются положения частей 1 и 3 статьи 105, части 4 статьи 105 о 14 дневном сроке в толковании, а также частей 1 и 3 статьи 107 Конституции.
Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был вторично рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето обойдённым (Постановление от 22 апреля 1996 года № 10-П) [1].
Как считает В. А. Ёлчев, «регламент — документ сверхважный. Но он, не застывшая догма, а живое руководство к действию, и развитие его не только допустимо, но и жизненно важно» [2].
Это исключительно актуально в свете очередных изменений порядка образования Государственной Думы и Совета Федерации. Данные метаморфозы всенепременно обязаны отразиться как на внутреннем устройстве и деятельности самой палаты, так и на формах, методах и принципах порядка её работы. Так как принятие регламентов предусмотрено Конституцией Российской Федерации, то соблюдение его норм палатами строго обязательно. В то же время регламенты не могут даже в тех статьях, где затрагиваются отношения палаты с другими органами государственной власти и иными организациями, устанавливать какие-нибудь правила деятельности этих органов и организаций. Как объективно подмечает О. И. Ковалев предметом регламента являются организационные и процессуальные вопросы деятельности парламента, данный документ имеет немалую политическую важность.
Решение многих из таких вопросов (скажем, определение числа депутатов, нужного для образовать партийной, фракции, процедура постановки вопроса о доверии правительству и так дальше) может оказать немалое воздействие на политический процесс [3].
Прежний Президент Российской Федерации Д. А. Медведев, выступая на V Красноярском экономическом форуме, подметил, что «одной из причин несоблюдения законов является, к сожалению, их не неизменно еще высокое качество», в связи с чем нужно «последовательно работать над совершенствованием права, дабы новые законы были адекватными состоянию русского социума, нашим перспективным планам, носили инновационный характер, то есть были рассчитаны на модернизацию».
Президент РФ указал на то, что «все законодательные инициативы и планы других нормативных правовых актов обязаны проходить публичное обсуждение и общественную экспертизу», а «всякая новая правовая норма требует детального обзора с точки зрения ее последствий для жизни людей», «возложение новых обязанностей и издержек должно иметь обоснование, с которым в принципе должна соглашаться существенная часть социума» [4].
С такой постановкой вопроса сложно не согласиться. Тем более что за этим в будущем должна стоять результативная правоприменительная практика. Обусловлено это, видимо, и огромным числом принимаемых законодательных актов, за которыми населению сложно уследить.
Как объективно подмечает А. Н. Кокотов, «функция представительства осуществляется и через законодательную деятельность, и через иные направления парламентской деятельности. Она принуждает рассматривать активность парламента, в том числе в области законотворчества, как метод реализации коллективного права народа на власть (статья 3 Конституции Российской Федерации).
Представительный статус парламента особенно важен именно в законодательной деятельности от того, что её продукт — законы лежат в основании правовой системы страны, являются формой стратегического управления и соотнесения между собой интересов всех групп населения [5].
Далеко не все принимаемые законы являются безусловно «новыми», имеющими злободневный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее право, входят в приоритетную программу законодательных работ. Скажем, в 2019–2020 годах таковых («новых») было принято 54 (28,81 % от числа принятых), в том числе бюджетных законов (21,61 %), а также законов о внесении изменений в, действующие законы (69,92 %). Таким образом, больше чем одна треть принимаемых законов составила законы о внесении изменений в действующие законы, но и это число, крайне высоко.
Парламентский мониторинг законопроектов, внесенных в Государственную Думу на весенней сессии 2020 года, свидетельствует, что законами из них становятся чуть больше 83 %. Такие цифры, свидетельствуют о неудовлетворительной проработке законодательных инициатив. Информация по субъектам права законодательной инициативы о прохождении законопроектов и законов в Государственной Думе нынешнего созыва представлена в таблице 1.
Таблица 1
|
№ |
Субъект права законодательной инициативы |
Внесено в текущем созыве или перешло из предыдущих созывов |
Находится на рассмотрении в настоящий момент |
Работа завершена |
|
1 |
Президент Российской Федерации |
195 |
17 |
178 |
|
2 |
Совет Федерации |
3 |
0 |
3 |
|
3 |
Депутаты Государственной Думы |
3743 |
726 |
3017 |
|
4 |
Сенаторы Российской Федерации |
965 |
203 |
762 |
|
5 |
Правительство Российской Федерации |
1802 |
271 |
1531 |
|
6 |
Конституционный Суд Российской Федерации |
0 |
0 |
0 |
|
9 |
Высший Арбитражный Суд Российской Федерации |
1 |
0 |
1 |
|
8 |
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации |
1401 |
135 |
1266 |
|
9 |
Верховный Суд Российской Федерации |
56 |
18 |
38 |
Следует обратить специальное внимание на тягу законодателя «менять кодексы», тем самым в определенной мере дестабилизируя как само законодательство, так и правоприменительную практику. В итоге кодексы Российской Федерации только в весеннюю сессию 2021 года было внесено 34 поправки.
Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят метаморфозы сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми.
Остается актуальной проблемой взаимодействие палат в процессе принятия федеральных законов. В целях оптимизации данного взаимодействия Регламент Государственной Думы несколько расширил полномочия Совета Федерации, установив процедуры согласования с. ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а после этого и во втором чтении.
Этим обеспечена возможность «верхней» палаты вносить метаморфозы непосредственно в текст законопроекта. Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на постоянной основе, коренного реформирования затребовала вся технология рассмотрения им законопроектов. При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие комитетов и комиссий Совета Федерации сфокусировано на обсуждении его концептуальных положений, актуальности и практической значимости в комитетах и комиссиях палаты. Все данные предоставлены в таблице 2.
Таблица 2
Распределение по комитетам и комиссиям Совета Федерации законопроектов, рассмотренных Советом Государственной Думы и перед первым чтением направленных Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, депутатам ГД в 2021 году (по состоянию на 14 июня 2021 года) [6]
|
№ |
Комитет Государственной Думы |
Ответственный комитет комиссии |
Соисполнитель |
Всего |
|
1 |
Комитет Государственной Думы по государственному строительству и законодательству |
308 |
20 |
328 |
|
2 |
Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам |
57 |
6 |
63 |
|
3 |
Комитет Государственной Думы по труду, социальной политике и делам ветеранов |
71 |
5 |
76 |
|
4 |
Комитет Государственной Думы по финансовому рынку |
78 |
49 |
127 |
|
5 |
Комитет Государственной Думы по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству |
104 |
13 |
117 |
|
6 |
Комитет Государственной Думы по энергетике |
9 |
24 |
33 |
|
7 |
Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству |
62 |
9 |
71 |
|
8 |
Комитет Государственной Думы по обороне |
21 |
6 |
27 |
|
9 |
Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям |
66 |
38 |
104 |
|
10 |
Комитет Государственной Думы по международным делам |
5 |
3 |
8 |
|
11 |
Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств, евразийской интеграции и связям с соотечественниками |
21 |
3 |
24 |
|
12 |
Комитет Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции |
57 |
31 |
88 |
|
13 |
Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления |
16 |
66 |
82 |
|
14 |
Комитет Государственной Думы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока |
8 |
15 |
23 |
|
15 |
Комитет Государственной Думы по контролю и Регламенту |
12 |
3 |
15 |
|
16 |
Комитет Государственной Думы по образованию и науке |
48 |
8 |
56 |
|
17 |
Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей |
19 |
25 |
44 |
|
18 |
Комитет Государственной Думы по охране здоровья |
40 |
42 |
82 |
|
19 |
Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам |
19 |
26 |
45 |
|
20 |
Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды |
27 |
9 |
36 |
|
21 |
Комитет Государственной Думы по культуре |
22 |
15 |
37 |
|
22 |
Комитет Государственной Думы по делам национальностей |
0 |
9 |
9 |
|
23 |
Комитет Государственной Думы по физической культуре, спорту, туризму и делам молодежи |
17 |
6 |
23 |
|
26 |
Комитет Государственной Думы по информационной политике, информационным технологиям и связи |
39 |
20 |
59 |
|
25 |
Комитет Государственной Думы по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений |
17 |
6 |
23 |
|
26 |
Комитет Государственной Думы по жилищной политике и жилищно-коммунальному хозяйству |
58 |
36 |
94 |
Рассмотрение комитетами и комиссиями Совета Федерации законопроектов, подготовленных ко второму чтению полагает концентрацию усилий верхней палаты на их обстоятельной проработке.
Допустимым вариантом реагирования в данном случае являются предложения и поправки по представленному плану в ходе обсуждения его в комитетах и комиссиях Совета Федерации. Следственно и в специальном юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на заблаговременное согласование.
В текущее время установление данного срока отдано на свободу нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не поспевает высококачественно выразить свое суждение по законопроекту.
В силу указанного обстоятельства сам процесс образования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта выхолащивается, и превращается в солидную загвоздку для законотворческой практики.
Нам представляется, что выходом из этого положения могло бы служить закрепление в регламенте Государственной Думы точно определенного срока для рассмотрения законопроекта в Совете Федерации, что дозволит обеспечить их оптимальное разделение и обязательность проведения данной процедуры Советом Федерации.
Литература:
1. СЗ РФ.1996. № 18 ст. 2253.
2. Ёлчев В. А. Государственная Дума. Роль и место аппарата в законотворческом процессе. Монография: Памятники исторической мысли, 1999. С. 156.
3. Ковалев О. И. Регламент Государственной Думы как нормативно-правовая основа деятельности парламента Российской Федерации. — М.: Издание Государственной Думы, 2006.
4. Медведев Д. А. Выступление на V Красноярском экономическом форуме. // Российская газета. 2008. 16 февр.
5. Кокотов А. Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54.
6. Все данные внесенные в таблицы взяты с сайта: Система обеспечения законодательной деятельности [Электронный ресурс]. — Режим доступа: URL:https://sozd.duma.gov.ru/ (14.06.2021)
