Современное государственное устройство в Российской Федерации — результат многолетнего осмысления роли государства в организации жизни общества, отечественного и международного опыта истории государственности, начиная со времен первых государств и до современного устройства мира. При этом в разное время приоритеты, расставляемые при организации государства и жизни общества, а также формы выражения воли народа и государства, были абсолютно различны. Несомненно, во многом на это влиял уровень прогресса, науки, экономики и населения. Соответственно, в разные исторические эпохи существовали разные взгляды на принципы управления государством. Так, в середине предыдущего тысячелетия монархия была универсальной формой правления, а унитаризм — основной формой государственного устройства. Однако с течением времени учеными и политиками стали формироваться различные формы и виды управления государством, которые имели свои плюсы и минусы, применение которых приводило как к технологическому и социальному прорыву, так и к разрушению существующих условий и деградации некогда великих государств.
Несомненно, история Российской Федерации является неотъемлемой частью мировой истории, переживавшей различные потрясения. Эти потрясения могли быть как в форме распространенных для других государств явлений (например, феодальная раздробленность, существовавшая во многих европейских государствах, в том числе в Древней Руси), так и является совершенно прецедентными явлениями (например, установление социализма в рамках целого государства, беспрецедентные потери в Великой Отечественной войне). Кроме того, говоря об отечественной истории, нельзя не брать во внимание территориальное положение российского государства, которое во многом влияло на социальное, экономическое и политическое развитие. Таким образом, рассуждая об институтах государства, призванных выступать источником создания того или иного регулирования общественных отношений, необходимо иметь ввиду как общие с иностранными государствами факторы, так и исторические, социальные и иные особенности российского государства.
12 декабря 1993 года российское государство, впервые используя инструмент «прямой демократии», воплотило в жизнь так называемую теорию «общественного договора», установив основные принципы и правила жизни российского общества. Конституция Российской Федерации, принятая в этот день, стала результатом многолетней истории России, соединив в себе как отечественный, так и зарубежный опыт. При разработке Конституции Российской Федерации в качестве своеобразных «образцов» использовались в частности Конституции советского периода, которых за историю Совета ССР было 4 только на уровне самого СССР (необходимо отметить, что помимо Конституций СССР были и конституции союзных республик, конституции некоторых автономных республик, поэтому определенный реальный конституционный опыт в российской истории имел место быть), а также некоторые конституции западных стран (например, Конституция Соединенных Штатов Америки) [6].
Учитывая статус Конституции Российской Федерации в системе отечественного нормативного правового регулирования, споры о ее содержании не утихают на самых разных уровнях и спустя 25 лет со дня ее принятия. Пиком таких споров и обсуждений стало Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 15 января 2020 года. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин в указанном Послании сформулировал ряд тезисов, которые впоследствии стали называть «конституционной реформой». В тезисах, прозвучавших в указанном Послании, был сделан определенный акцент на роли Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в системе управления государством. Так, среди прочего было озвучено, что Совет Федерации будет напрямую участвовать в формировании кабинета министров в Российской Федерации (назначение руководителей всех так называемых силовых ведомств Президент может проводить по итогам консультаций с Советом Федерации [4]), будет иметь право отрешать от должности судей Конституционного Суда и Верховного Суда, а также принимать участие в назначении прокуроров субъектов Российской Федерации. Расширенные полномочия Совета Федерации Российской Федерации, которые потенциально могут быть закреплены в Конституции Российской Федерации, являются дополнением к той значительной роли Совета Федераций в структуре органов управления современным российским государством.
Говоря о роли Совета Федерации, необходимо иметь ввиду ряд факторов, которые напрямую влияют на его деятельность.
Во-первых, в соответствии со статьей 1 Конституции Российской Федерации Российская Федерация — это федеративное государство. Соответственно, Россия есть государство, состоящее из субъектов Федерации, обладающих определенной компетенцией, то есть имеющих права и обязанности [5]. Наряду с этим такая форма государственного устройства как федерация, в том числе и отечественная федерация как форма государственного устройства, обречена на нахождение в состоянии федерализма, то есть в состоянии выстраивания отношений федерации и ее субъектов как в правовом, так и в политическом поле.
Во-вторых, необходимо учитывать порядок формирования Совета Федерации в контексте существования федерации и федерализма. Согласно части 2 статьи 95 Конституции Российской Федерации в Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации — по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Состав Совета Федерации, равно как и порядок наделения полномочиями членов Совета Федерации неоднократно изменялся, однако, как указывают некоторые авторы, существующая сегодня система представляет собой «демократизированный» вариант формирования указанного органа власти [7].
Таким образом, роль и место Совета Федерации в российском законодательном процессе во многом определяется состоянием федеративных отношений в Российской Федерации, а также порядком и характером образования законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации и степенью вмешательства в этот процесс федеральной власти.
Проводя анализ порядка формирования органов власти субъектов, первоначально необходимо отметить, что пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установлено, что установление общих принципов организации органов государственной власти отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Наряду с этим, в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Таким образом, при учете того, что общие принципы организации органов государственной власти отнесены к предметам совместного ведения субъектов и Российской Федерации, общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации фактически отнесены к компетенции Российской Федерации, обладающей правом на издание федеральных законов. Следовательно, с учетом того, что определения «общие принципы» в отечественном законодательстве не закреплено, федеральный центр фактически нормативно неограничен в своем праве нормативного правового регулирования порядка формирования органов власти субъектов.
Отражения этому в относительно небольшой истории действия Конституции Российской Федерации неоднократно имели место быть. Так, широкий общественный и политический резонанс вызвало решение отказаться от прямых выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации в 2004 году, введение как называемой процедуры «муниципального фильтра», которая привлекала к формированию органов власти субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления. Во многом резонанс был вызван, по мнению некоторых выступающих против указанных изменений, установлением со стороны Российской Федерации необоснованных и чрезмерных норм, регулирующих порядок формирования органов власти субъектов. При учете того, что в контексте данной статьи неуместно давать оценки указанным реформам, необходимо остановиться
на одном важном аспекте: Российская Федерация, внося изменения в Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», может устанавливать дополнительные ограничения к формированию органов власти субъектов Российской Федерации в зависимости от собственных интересов, в том числе в целях создания единой системы публичной власти в Российской Федерации.
Указанный аспект напрямую влияет и на формирование Совета Федерации. Во — первых, в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 03 декабря 2012 г.№ 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» в зависимости от порядка избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации зависит и порядок наделения полномочиями представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в случае если высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации избирается депутатами законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации, то и представитель от исполнительного органа власти субъекта Российской Федерации избирается депутатами. В то же время при избрании высшего должностного лица субъекта путем прямого голосования населения высшее должностное лицо вправе самостоятельно определить представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта.
Во-вторых, порядок избрания высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как вид формирования органов государственной власти субъекта Российской Федерации напрямую влияет и на результат определения представителя в Совет Федерации. Следовательно, возникает риск невозможности полноценной реализации полномочий представителя субъекта Российской Федерации в Совете Федерации, поскольку роль представителя Совета Федерации (за исключением представителей Российской Федерации, назначаемых Президентом Российской Федерации) заключается в представлении интересов субъектов Российской Федерации при осуществлении нормативного правового регулирования в рамках компетенции федерации, то есть при принятии федеральных законов как по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, так и по предметам исключительного ведения Российской Федерации.
На основе вышеизложенного можно сделать вывод, что на сегодняшний день существует риск необоснованного вмешательства в порядок формирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это может привести к невозможности реализации субъектом Российской Федерации своих прав самостоятельно и полноценно, невозможности учета мнения субъекта Российской Федерации в верхней палате отечественного парламента, что напрямую склонит федеративные отношения в Российской Федерации в сторону унитаризма, и идет вразрез с основными конституционными принципами.
В этой связи, одним из решений, направленных на снижение указанного риска, является установление единого для законодателей и иных субъектов правотворчества понимания «общие принципы», которое могло бы установить определенные пределы компетенции субъектов общественных отношений.
Для достижения указанной цели существует несколько возможных путей развития. Прежде чем переходить к ним, необходимо отметить, что выведение четкой дефиниции «общие принципы» представляется крайне затруднительным. В то же время, в данной ситуации можно воспользоваться методами толкования права, обратив внимание на научные толкования или же на толкования, содержащиеся в решениях Конституционного Суда.
Например, возможно применить определенные признаки, свойственные определению «основа», к понятию «общие принципы». Так, С. А. Авакьян дает определение «основа», определяя ее как базу, базис, фундамент чего-либо. Однако данное определение не дает понимания, чем ограничен этот базис, и ограничен ли вообще. Исходя из этого, можно предположить, что наиболее эффективным методом установления понимания, что такое «общие принципы», является толкование Конституционным Судом Российской Федерации.
Эффективность участия Конституционного Суда Российской Федерации в федеративных отношениях представляется достаточно высокой. Так, С. М. Шахрай указывает, что разъяснения по вопросам разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в частности по вопросам организации органов государственной власти, содержатся в большинстве актов Конституционного Суда [8].
Таким образом, можно сделать вывод, что стабильное состояние современного отечественного федерализма, а именно свободное легитимное избрание депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, реализация принципа представительной демократии путем наделения полномочиями представителя субъекта Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, может быть подвержено риску необоснованного вмешательства в эти процессы со стороны федерации в силу неограниченности в нормативном правовом регулировании по некоторым вопросам своей компетенции в рамках предметов совместного ведения субъектов и Российской Федерации.
Литература:
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993);
- Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
- Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 15.01.2020;
- Авакьян С. А. Конституционный лексикон: Государственно-правовой терминологический словарь / М.: Юстицинформ, 2015;
- Алексеев С. С. «У истоков Конституции России. Субъективные заметки» Екатеринбург, 2009 г.;
- Безруков А. В. «Парламентское право и парламентские процедуры в России: Учебное пособие (2-е издание, переработанное и дополненное)» Юстициинформ, 2015 г.;
- Шахрай С. М. «О Конституции: Основной закон как инструмент правовых и социально-политических преобразований: Отд-ние общественных науки РАН. -М.: Наука, 2013 г.
