Правовое регулирование обеспечения экологической безопасности недропользования на северных территориях Российской Федерации

 

Обеспечение экологической безопасности при освоении минерально-сырьевых ресурсов — одна из главных обязанностей недропользователя. Вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера при недропользовании на северных территориях Российской Федерации, отрицательно влияющих на экологическую безопасность, связана с наличием на этих территориях развитой горной промышленности и нефтегазопроводной системы, которые являются потенциально опасными. К тому же, эксплуатация технически сложных буровых установок, тяжелой строительной техники и использование потенциально опасных веществ также не может способствовать безопасности окружающей среды.

При рассмотрении вопроса освоения минерально-сырьевых ресурсов северных территорий Российской Федерации и определении их места в системе государственных приоритетов нужно уделять особое внимание рискам нанесения ущерба окружающей природной среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов — недропользователей и обеспечению экологической безопасности.

Уникальность экосистем северных территорий определяет их особое место в системе защиты национальных интересов в экологической сфере. Учитывая тот факт, что северные территории являются природной средой обитания коренных малочисленных народов с их традиционной системой природопользования, экологическое значение указанных территорий становится еще более очевидным.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [8] в статье 1 определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера является весьма распространенным явлением при осуществлении деятельности по недропользованию. Основными причинами возникновения подобных ситуаций являются большая степень физического износа производственных мощностей, нарушение технологических предписаний и норм, техники безопасности и требований охраны труда, осуществление деятельности по недропользованию без учета экологических и климатических особенностей территории, на которой осуществляется подобная деятельность, и без обеспечения должного уровня комплекса мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера и уменьшению негативного воздействия подобных ситуаций на окружающую среду.

По данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2013 году» основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций в нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности являются возможные разливы нефти и нефтепродуктов с возгоранием, разрушение резервуаров, разгерметизация технологического оборудования. На предприятиях угольной промышленности зарегистрировано 26 действующих подземных пожаров, на магистральных газопроводах произошло 5 аварий в 2013 году [9].

Основным источником угроз возникновения аварий техногенного характера на северных территориях Российской Федерации является экологически опасная деятельность недропользователей, которых можно назвать основными хозяйствующими субъектами в экономике данных территорий. Недропользование является одним из видов экономической деятельности, оказывающим наиболее существенную нагрузку на экологию. Объекты добывающих и перерабатывающих предприятий относятся к объектам повышенной опасности, требующих осуществления постоянного надзора.

Базовым законом в сфере обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [10], который предусматривает требования по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, направленных на уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, распространяющихся, в том числе, и на пользователей недр. В законе установлена обязанность хозяйствующих субъектов проводить государственную экспертизу проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Также правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами основывается на Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [11], Федеральном законе от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [12], постановлении Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» [13], постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О Порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации» [14].

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» [15] определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Полномочия в сфере правового регулирования обеспечения экологической безопасности органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены федеральным законодательством. Но несмотря на это, в ряде субъектов на северных территориях Российской Федерации существует положительный опыт нормативного регулирования в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами.

Требования по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе и при осуществлении деятельности по недропользованию, установлены в законодательстве ряда субъектов на северных территориях. Например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 11.02.2004 № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [16]. Согласно статье 3 закона в автономном округе создается территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В статье 12 данного закона обозначен круг обязанностей организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты, среди которых можно выделить обязанности по созданию нештатных аварийно-спасательных формирований, прогнозировании чрезвычайных ситуаций, определении и периодическом уточнении показателей риска чрезвычайных ситуаций для производственного персонала и населения на прилегающей территории, разработке и реализации объектовых планов мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также в Ямало-Ненецком автономном округе создана Территориальная система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на основании постановления Губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 22.05.2003 № 178.

Законодательными органами ряда субъектов на северных территориях Российской Федерации решается проблема нормативного обеспечения утилизации нефтяного (попутного) газа, которая существует в федеральном законодательстве. Так, в Cтратегии создания нефтегазового комплекса для ускорения социально-экономического развития Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, утвержденной постановлением Совета администрации Красноярского края от 10 апреля 2006 г. № 80-п содержится положение о необходимости строительства объектов по утилизации нефтяного попутного газа.

Успешное правовое регулирование утилизации нефтяного попутного газа осуществляется в законодательстве Ханты-Мансийского автономного округа − Югры. В соответствии с вышеназванной государственной программой Ханты — Мансийского автономного округа − Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014 − 2020 годы», для решения проблем по охране атмосферного воздуха предусмотрены мероприятия по разработке экономических стимулов и мониторингу увеличения уровня утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу снижения выбросов загрязняющих веществ, строительству объектов утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу атмосферного воздуха в крупных населенных пунктах автономного округа. Подпрограмма «Строительство объектов утилизации попутного нефтяного газа» предусматривает ряд мероприятий, которые реализуются на основе программ предприятий — природопользователей за счет собственных средств. Мероприятия по утилизации попутного нефтяного газа в Ханты- Мансийском автономном округе − Югре также реализуются за счет ведения базы данных состояния утилизации попутного нефтяного газа по Ханты-Мансийскому автономному округу − Югре в соответствии с распоряжением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа − Югры от 4 апреля 2003 г. № 246-рп «Об электронных базах данных Ханты- Мансийского автономного округа — Югры в области государственного управления недропользованием» [17].

Проблема загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами на сегодняшний день является одной из основных и наиболее частых в сфере недропользования. Основной причиной подобных загрязнений служат аварийные прорывы трубопроводов вследствие высокой степени их износа. Недропользователи не готовы вкладывать значительные финансовые средства на проведение реконструкции систем трубопроводов. Согласно данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), ежегодно в окружающую среду попадает около 50 тыс. тонн нефти в результате аварийных разливов нефти и пластовых вод, площадь загрязнения почв достигает до 10 тыс. га [18]. Особо остро проблема возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов стоит на серенных территориях Российской Федерации.

Планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в субъектах Российской Федерации разрабатываются компаниями-недропользователями, которые осуществляют разведку нефтяных месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов. В законодательстве установлено обязательное согласование данных планов с органами исполнительной власти субъекта, на территории которого осуществляется подобная деятельность, а также с территориальными органами Федерального горного и промышленного надзора российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Достаточно эффективное правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется в некоторых субъектах на северных территориях Российской Федерации, в которых активно осуществляется добыча, переработка, транспортировка нефти и нефтепродуктов.

В Ямало-Ненецком автономном округе принят ряд нормативных правовых актов в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, таких как Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 29.05.2014 № 429-П «Об утверждении требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» [19], постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.02.2014 № 88-П «О силах и средствах территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ямало-Ненецкого автономного округа» (вместе с «Перечнем сил и средств постоянной готовности регионального уровня территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ямало-Ненецкого автономного округа») [20].

В силу ограниченности полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, возможность полноценного регулирования отношений в данной сфере отсутствует, что является потенциально опасным для экологии территорий. Лишь учет природно-климатической специфики соответствующих территорий при правовом регулировании возможно полноценное обеспечение экологической безопасности при осуществлении деятельности по недропользованию.

 

Литература:

 

1.      Агафонов В. Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности: теория и практика: дис.... д-ра юр. наук. М., 2014. С. 116.
2.      Боголюбов С. А. Необходимость единой государственной экологической политики для России. Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации: Материалы круглого стола (Москва, 11 апреля 2011 г.)- М.: Юстицинформ, 2011. С. 12–13.
3.      Жаворонкова Н. Г. Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Монография. М.: Издательство Юриспруденция, 2007. — 168 с.
4.      Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»// СЗ РФ. 2002. № 2. Ст.133.
5.      Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»// СЗ РФ. 1994. № 35. Ст.3648.
6.      Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3588.
7.      Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 11.02.2004 № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Красный Север. 2004. Cпецвыпуск № 4.
8.      СЗ РФ. 2002. № 2. Ст.133.
9.      Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2013 году» // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс].− Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/ (дата обращения 09.07.2015).
10. СЗ РФ. 1994. № 35. Ст.3648.
11. СЗ РФ.1994. № 35. Ст. 3649.
12. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3503.
13. СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3582.
14. СЗ РФ. 2002. № 16. Ст. 1569.
15. СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3588.
16. Красный Север. 2004. Cпецвыпуск № 4.
17. Собрание Законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 2003. № 4.
18. Официальный сайт Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Электронный ресурс. Режим доступа: http://rpn.gov.ru/opendata (Дата обращения 16.09.2014)
19. Красный Север. 2014. Cпецвыпуск № 35/1.
20. Красный Север. 2014. Cпецвыпуск № 9.