Государственные механизмы повышения эффективности развития монопромышленных городов стратегического значения

Государственная поддержка моногородов признается практически всеми исследователями в качестве важнейшего фактора их эффективного функционирования и прогрессивного развития. В Российской Федерации в 2009–2012 г.г. системная поддержка моногородов включала в себя следующие основные направления [5]:

1. Была разработана методология подготовки комплексных инвестиционных планов (КИП) модернизации моногородов. Используя данный инструмент, впервые местными властями проведена всесторонняя диагностика «социально-экономической среды», оценён капитал городов, проведен анализ градообразующих предприятий и объёмов финансовых потоков экономики, исследован потенциал и выработаны основные пути выхода из сложившейся монопрофильности экономики. В итоге, по данным на конец 2011 г. 200 моногородов (или 60 % от общего числа) разработали свои комплексные планы.

2. Создана организационная структура для вынесения решения о государственной поддержке — специальная рабочая группа при Правительстве РФ. По данным на конец 2011 г. рассмотрено 156 комплексных планов моногородов. Решения о государственной поддержке вынесены в отношении 35 моногородов. Соответственно, Правительством Российской Федерации приняты решения о предоставлении мер поддержки развития моногородов на общую сумму 22,7 млрд. рублей.

3. С первого квартала 2011 года начинается третий этап — регулярный мониторинг социально-экономического положения моногородов посредством автоматизированной информационной системы государственного контроля.

По нашему мнению, в настоящее время не вполне ясны критерии выделения государственной поддержки отдельных моногородов. Разработанная последовательность их поддержки не является дифференцированной — в итоге, за получение бюджетных средств по не вполне четким критериям конкурируют планы развития монопромышленных городов, находящихся в совершенно различных социально-экономических условиях.

Для дальнейшей рациональной организации реформирования монопромышленных городов России целесообразно комплексное исследование зарубежной практики в данной сфере.

В области реорганизации монопромышленных городов существенный интерес представляет опыт Германии. Необходимо отметить, что в Германии проблемами разработки комплексных планов модернизации моногородов часто занимаются крупные консалтинговые фирмы, обладающие существенным аналитическим и организационным потенциалом, а также авторитетом в государственных органах и финансовых кругах. К одной их такого рода крупных структур относится AS&P (Альберт Шпеер и партнеры), занимающаяся проблемами реструктуризации моногородов в течение нескольких десятилетий.

Основные этапы реструктуризации монопромышленных городов, применяемые корпорацией AS&P, таковы [6]:

1. Изучение конкретной ситуации (спектра проблем конкретного монопромышленного города).

2. Комплексный анализ и оценка всех факторов.

3. Изучение международного опыта развития и модернизации схожих монопромышленных городов.

4. Разработка стратегии развития города.

5. Определение комплекса кратко-, средне- и долгосрочных мер по модернизации монопромышленного города.

6. Определение сумм и направлений целевых субсидий и дотаций.

7. Разработка системы государственно-частного партнерства в сфере модернизации монопромышленного города.

После обоснования такого рода комплексной программы реформирования монопромышленного города, она передается в Правительство, проходит широкое общественное обсуждение и после принятия компания AS&P несет ответственность за ее выполнение на всех этапах реализации.

Наиболее успешными проектами компании AS&P в сфере модернизации монопромышленных городов Германии являются:

1. г. Рур — трансформация из депрессивного угледобывающего монопромышленного города в диверсифицированный город постиндустриального типа. Так, в соответствии с разработанным планом, за 1980–2002 г.г. численность занятых в сфере услуг увеличилась на 300 тыс.чел. Одновременно были созданы новые мобильные и конкурентоспособные производства в сфере автомобилестроения, высокоточной механики, электротехники. Были созданы условия для ускоренного развития телекоммуникаций и сферы информационных технологий, а также в данном направлении переориентированы программы сферы образования Рурской области. В итоге, к 2009 г. г. Рур уже не является монопромышленным.

2. г. Франкфурт — Герст до конца 1990 г.г. представлял собой депрессивную промышленную зону. В 2000-ые г. г. на территории небольшого городка был создан национальный индустриальный парк, ориентированный на создание и коммерционализацию передовых технологий, развитие технико-технологических фундаментальных и прикладных НИОКР. В итоге, в рамках индустриального парка было создано 22,0 тыс. рабочих мест.

3. Научный городок Аглесгорф (пригород Берлина). На его территории ранее располагались военная база и военный аэродром. В результате перепрофилирования территории были созданы научно-технологический парк, теле- и киностудия, а также размещены корпуса университета Гумбольдта. В итоге, в настоящее время на территории городка располагаются порядка 800 фирм, включающих 14200 занятых. В университете обучаются 6700 студентов, представляющие собой существенный стратегический резерв рабочей силы развития территории.

4. Айзенхюттештадт — монопрофильный город, градообразующее предприятие которого относится к сталелитейной промышленности. Параллельно с программами модернизации, компьютеризации и автоматизации производства был реализован план поэтапного переселения высвобождившихся занятых и их семей на другие территории с одновременным оздоровлением экологии города.

В Великобритании проблема функционирования и развития моногородов существенно обострилась в начале 1980-х., в районах сильно зависимых от угольной и сталелитейной промышленности. В период 1981–1997, было закрыто 124 угледобывающих и перерабатывающих предприятий из существующих 130-и, в результате чего 193 000 рабочих лишились своих мест и таким образом 25 % работоспособных мужчин оказались без работы [3].

Основными проблемами, существовавшими в монопромышленных городах Великобритании являлись: значительный уровень загрязнения окружающей среды и, как следствие, значительно менее удовлетворительное состояние здоровья проживающих в моногородах, чем в среднем по стране; внутригосударственная миграция — т.н. “утечка мозгов” инженеров и перспективной молодёжи и, как следстие, старение населения и ухудшение общей демографической ситуации в моногородах; несовершенная бытовая инфраструктура инфраструктура — не развитый общественный транспорт и т. п. не способствовал мобильности передвижения трудового населения, что сделало работу менее доступной на прилегающих территориях; огромное количество безработных среди молодёжи в возрасте 16–24 лет; не вполне удовлетворительный образования и профессиональной подготовки местными образовательными учреждениями; неразвитость традиций мелкого предпринимательства и ведения собственного хозяйства.

Комплексное решение проблемы моногородов в Великобритании включало строительство новых домов, в том числе социального жилья; формирование эффективной транспортной инфраструктуры с целью повышения мобильности населения для трудоустройства на сопредельных с моногородами территориях; долгосрочная последовательная модернизация шахт и сталелитейных заводов; стимулирование cоздания новых форм экономической деятельности (например, в одном моногороде в настоящее время постоянно проводится известный музыкальный фестиваль).

Восстановление экономики моногородов Великобритании имело место в результате успешной реализации в 1980 — начале 1990 г.г. (политика “тэтчеризма”) следующих взаимосвязанных социально-экономических решений:

• Диверсификация в направлении альтернативных отраслей и новых технологий — например, причиной экономического роста конца 1980 г.г. стали две отрасли: строительство и сфера услуг.

• 54 площадки из 107 бывших участков горных промышленных разработок были возвращены в эксплуатацию после регенерации и ещё 22 находятся в процессе регенерации с последующим предназначением для развития. Жилье и офисы были построены на 44 площадках.

• Национальная программа Coalfields позволяет экономическим субъектам на льготных условиях получить в аренду или приобрести земельные участки для размещения производств в монопромышленных городах и на близлежащих территориях.

• Масштабные программы компьютерного обучения и освоения новых профессий.

• Налоговые льготы на территории монопромышленного города.

В Великобритании существует такая форма государственно-частного партнерства в сфере модернизации моногородов, как формирование “корпораций городского развития”.

В качестве примера можно привести монопромышленный город Кардифф Бэй (Cardiff Bay), Уэльс [3]. После Второй мировой войны угольная промышленность постепенно деградировала, и область пришла в упадок. В 1987 году была основана Cardiff Bay Development Corporation. Цель заключалась создания данной структуры заключалась в привлечении частных инвестиций в развитие монопромышленного города, и с 1997 г. г. Кардифф Бэй динамично развивается как один из ведущих центров туризма и досуга провинции Уэльс.

В качестве другого примера можно привести г. Токстед округа Ливерпуль. Для решения проблем данного монопромышленного города была создана корпорация городского развития Scarman, в результате успешного функционирования которой была в 1999–2005 г.г. диверсифицирована структура экономики, и решены многие острые социально-экономические проблемы развития городского хозяйства.

Оба приведенных выше примера были организованы через городские корпорации развития, которые были детищем известного британского политика Майкла Хезелтайна. Он предложил инвестировать в развитие монопромышленных городов существенные бюджетные средства в расчёте, что на основе указанных средств будут привлекаться частные инвестиции. Фактически местные власти монопромышленных городов создали конкурирующие проекты социально-экономического развития, и только лучшие из них получили финансирование из бюджета Великобритании.

Кроме того, на территориях моногородов были созданы представительные налоговые и нормативные органы (UDK) в помощь бизнесу, которые были призваны формировать оптимальные условия инвестиционного климата для привлечения в развитие экономики моногородов частного капитала. Нормативно-правовые акты UDK имели большую юридическую силу по сравнению с местными законами на период планирования и осуществления программы модернизации монопромышленных городов, и в результате их деятельности для реструктуризации функционирования депрессивных территорий были привлечены существенные объемы внутренних и иностранных инвестиций.

Во Франции процессы в реструктуризации монопромышленных городов ведущую роль играет государство. Так, модернизация моногорода Сент-Эньен (провинция Лион) в середине 1980 г.г. потребовала следующих взаимосвязанных организационных решений [4]:

1. Французское правительство создало два ведомства для реструктуризации монопромышленного города:

• Земельное ведомство скупило земельные участки бездействующих шахт, и взяло на себя риски по финансированию и очистке их от промышленных отходов.

• Ведомство по развитию отвечало за развитие новых технологий в регионе, обучение и переобучение рабочего и технического персонала, а также за региональное градостроительство

1. Крупный бизнес обязан был софинансировать развитие новых технологий, в противном случае крупные корпорации не имели права увольнять работников

2. Средний бизнес обязан был выделять ключевых менеджеров, помогающих развивать бизнес компаний, основанных на новых технологиях.

На наш взгляд, опыт Франции в реструктуризации деятельности монопромышленных городов уникален тем, что государство, несмотря на то что Франция является государством с либеральной рыночной экономикой, фактически принуждало крупный и средний частный бизнес активно участвовать в процессах модернизации монопромышленного города. На определяющую роль государства в развитии моногородов Франции указывает и Ф. Леденвик, по мнению которого национальная модель реструктуризации монопромышленных городов для достижения максимальной эффективности должна базироваться на следующих принципах [4]:

а) Только государство способно организовать долгосрочные и дорогостоящие процессы изменения промышленности моногорода;

б) Государство обязано осуществлять долгосрочное социально-экономическое планирование (на 10–20 лет) развития каждого монопромышленного города;

в) Привлечение местного бизнеса и администрации обязательно для успеха процессов модернизации моногородов;

г) Государство обязано брать на себя риски связанные с подобного рода процессами и максимально привлекать местное население для выработки консенсуса.

В целом, несмотря на многообразие зарубежного опыта в исследуемой сфере, можно выделить следующие общие условия эффективной модернизации монопромышленных городов в государствах Запада:

1. Определяющая роль государства в реализации программ развития монопромышленных городов. Тем самым, даже в государствах с длительными либеральными традициями признается, что проблема монопромышленных городов не может быть эффективно решена сугубо рыночными методами. Более того, в США, где федеральное правительство, вплоть до кризиса 2008–2010 г.г., активно не занималось проблемами монопромышленных городов (данный вопрос находился в ведении местных властей) [1], кризис затронул даже крупные моногорода (Детройт, Атланта) более существенно, чем города Западной Европы.

2. Активное взаимодействие федеральных, региональных и местных властей в решении проблем моногородов.

3. Активное использование инструментария государственно-частного партнерства в решении проблем моногородов, который проявляется в следующих основных направлениях:

• привлечение частных структур для разработки и реализации планов модернизации моногородов (проектные структуры в Германии, корпорации городского развития в Великобритании); причем, в отличие от российской практики, частная структура, разработавшая программу развития моногорода, осуществляет и ответственное сопровождение на всех этапах ее реализации¹;

• использование государственных финансовых ресурсов в качестве начальных, “задельных” вложений в модернизацию промышленности моногорода и привлечение на их основе частного капитала.

1. Отсутствие единых, универсальных схем модернизации моногородов. Сугубо дифференцированный подход к развитию монопромышленных городов различного типа.

2. Преимущественно превентивный характер решения проблем моногородов, долгосрочное планирование их деятельности.

3. Высокая степень информационной прозрачности реализации программ модернизации моногородов, их доступность для общественного контроля.

В целом, основным направлением воздействия государства и муниципальных властей на повышение эффективности монопромышленных городов стратегического значения (МПГСЗ) является последовательное обеспечение процессов диверсификации последних. Относительно успешные примеры зарубежного и отечественного опыта воздействия государства на повышение эффективности МПГСЗ посредством диверсификации отраслевой структуры систематизированы в таблице ниже.

Таблица

Зарубежный и отечественный опыт диверсификации отраслевой структуры монопромышленных городов стратегического значения²

В целом, информация, приведенная выше, позволяет сделать следующие выводы:

а) В моногородах Германии диверсификация отраслевой структуры и повышение на данной основе уровня эффективности социально-экономического развития достигалось преимущественно посредством создания и поддержки развития научных центров, активного государственного стимулирования роста инвестиций в НИОКР различного профиля. Тем самым создавались новые наукоемкие производства, осуществлялись проекты по коммерционализации инноваций; за счет привлечения в экономику города ученых и их семей формировался новый импульс развитию сферы услуг и общественного питания.

б) В рамках рассмотренных нами семи МПГСЗ с АЭС РФ активная последовательная деятельность по созданию крупных научных центров и обеспечению на такого рода основе диверсификации экономики города в долгосрочной перспективе не прослеживается. В г. г. Балаково и Заречном модернизация отраслевой структуры осуществляется преимущественно в направлении создания новых промышленных производств, кооперированных с АЭС (производство комплектующих, сервис, транспортное обслуживание), что является достаточно рискованным в случае эскалации финансово-экономических проблем на градообразующем предприятии.

в) Опыт некоторых моногородов Великобритании и Франции в части качественной диверсификации деятельности в направлении, например, практически полной переориентации экономики города на развитие сферы туризма или индустрии развлечений представляется малоприменимым в чистом виде для МНГСЗ Российской Федерации, в особенности образованных вокруг атомных электростанций.

Таким образом, в том случае если МПГСЗ обладает определенным научным потенциалом наиболее перспективным является формирование на его базе масштабного научно-производственного комплекса (посредством смешанной структуры источников финансирования инвестиций в НИОКР, как это и имело место при реструктуризации монопромышленных городов в развитых государствах Западной Европы) и обеспечение на данной основе в средне- и долгосрочной перспективе диверсификации отраслевой структуры экономики города (за счет коммерциализации результатов инновационной деятельности, относящихся к различных видам экономической деятельности, активизации за счет увеличения совокупного спроса развития сферы услуг, пищевой промышленности, жилищного и промышленного строительства и т. п.).

Литература:

1. Вебер Ш., Вебер Ю. Моногорода: американский подход // Forbes. — 2010. — 1 декабря;

2. Загоруйко И. Ю. Концептуальные основы редевелопмента при реформировании промышленных моногородов: автореферат дис.... доктора экономических наук: 08.00.05 / Загоруйко Игорь Юрьевич; Место защиты: Удмурт. гос. ун-т. — Ижевск, 2011;

3. Модернизация моногородов: британский опыт [Электронный ресурс] URL: http://monogorod.org/pages/7.html (дата обращения 10.12.2012);

4. Леденвик Ф. Трансформация промышленности и городов: несколько примеров из жизни французской провинции Рона-Альпы [Электронный ресурс] URL: http://monogorod.org/userfiles/file/ % 20PresentationMoscou_ basseresol_.pdf (дата обращения 10.12..2012);

5. Об итогам поддержки моногородов: Выступление министра регионального развития Российской Федерации на заседании Правительства Российской Федерации 7 декабря 2010 г. [Электронный ресурс] URL: http://www.minregion.ru/press_office/terms/945.html (дата обращения 30.12.2012);

6. Опыт в области моноструктурированных городов: Альберт Шпеер и партнеры: презентация. — М., 2010. — С.40. [Электронный ресурс] URL: http://monogorod.org/userfiles/file/ % 20Presentation (дата обращения 10.12.2012);

7. Официальный сайт администрации Балаковского муниципального района [Электронный ресурс] URL: www.andbal.ru (дата обращения 28.12.2012);

8. Официальный сайт администрации г. Заречный Свердловской области [Электронный ресурс] URL: www.gorod-zarechny.ru (дата обращения 30.12.2012);;

9. Российский статистический ежегодник. — М.: Из-во Федеральной службы государственной статистики, 2012. — С.623.