Статья направлена на изучение системы источников правового регулирования института разрешения административных споров: устройство системы источников правового регулирования данного института административного процесса, рассмотрение уровней этой системы, определение значения исследования каждого элемента правового регулирования и его роль в целостной многоуровневой структуре.
Основные результаты. В статье приведены в иерархической последовательности элементы системы источников правового регулирования института разрешения административных споров, рассмотрен каждый элемент в отдельности. Отмечено значение появления новых нормативно-правовых актов в системе источников правового регулирования административно-правовых споров и их особенности.
Ключевые слова: институт разрешения административных споров, система источников правового регулирования, уровни системы правового регулирования, элементы системы правового регулирования
Цель исследования — комплексное изучение системы источников правового регулирования института разрешения административных споров в России.
Методы, использованные при исследовании : изучение, теоретический анализ литературы, сравнительно-правовой, формально-логический, наблюдение, конкретизация, анализ и синтез.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в сфере правового регулирования института разрешения административных споров в России.
Предметом исследования выступает структура, а также каждый элемент системы источников правового регулирования института разрешения административных споров.
Актуальность исследования темы.
Правовая система государства не является статичным явлением, а находится в постоянном преобразовании и совершенствовании, в связи с реформами общественно-государственной и политической жизни, техническим прогрессом и внедрением его элементов во все сферы жизни общества и государства. В этой связи в некоторые нормативные акты вносятся изменения, какие-то документы утрачивают силу и появляются новые, именно поэтому вопрос актуальности правового регулирования института разрешения административных споров требует своего изучения и сейчас, и в дальнейшем.
Правовое регулирование института разрешения административных споров осуществляется различными нормативно-правовыми актами, в совокупности составляющими иерархическую и многоуровневую систему. Рассмотрим все уровни этой системы более подробно.
Первый уровень правового регулирования. Вершину системы источников правового регулирования института разрешения административных споров составляет Конституция РФ. Ведь именно она является базой текущего законодательства, определяет его характер, сущность и содержание. Вместе с тем, положения Конституции РФ нередко предписывают принятие специальных нормативных актов, детализирующих и дополняющих ее положения.
Поскольку институт разрешения административных споров — это, прежде всего, судебный процессуальный институт, к основам его правового регулирования относятся нормы Конституции о судебной системе в России, ее структуре и основных принципах осуществления деятельности судов, относящиеся к любой отрасли права (единство судебной системы, презумпция невиновности, осуществления правосудия только судом и др.). Конституционную основу судебной защиты физических лиц и организаций в административном процессе составляет комплекс взаимосвязанных конституционных норм, закрепленных в ст. 18, 46, 118 Конституции РФ. Основной закон государства является основой административного права, поскольку в нем закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые также и в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
Анализируя нормы Конституции РФ о судебной защите лиц в административном процессе посредством административного судопроизводства, в том числе учитывая специфику юридических дел, разрешаемых судом в порядке конституционного, уголовного и гражданского судопроизводства, в литературе справедливо подчеркивается, что правосудие, обеспечивающее реализацию права частных лиц на судебную защиту в административном процессе, может осуществляться исключительно в форме административного судопроизводства [1].
Таким образом, проведенный системный анализ выделенных конституционных норм позволяет сделать обобщающий вывод о том, что действующая Конституция РФ предоставляет частным лицам (в том числе физическим лицам и организациям) право судебной защиты в административном процессе посредством административного судопроизводства [2].
Второй уровень правового регулирования. После Конституции РФ, источником правового регулирования института разрешения административных споров, выступают общепризнанные принципы и нормы международного права и международных договорах Российской Федерации.
Часть 2 ст. 2 КАС РФ содержит положение, в точности аналогичное положению ч. 2 ст. 1 ГПК РФ о том, что в случае, когда международным договором РФ установлены иные правила гражданского судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора. В точности аналогичное положение установлено и в ч. 3 ст. 3 АПК РФ. Рассматриваемое положение основано на норме ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Третий уровень нормативного регулирования. На третьем уровне находятся федеральные законы, в том числе кодифицированные. Это самая обширная по величине ступень правового регулирования рассматриваемого института и самая детализированная, — именно на ней находятся нормы, подробно регламентирующие понятие, особенности, виды и порядок разрешения административных споров.
На первом месте по значимости находится КАС РФ, — поскольку этот нормативно-правовой акт был введен в действие относительно недавно и является новым для российской правовой системы, следует остановиться на нем более подробно.
Президент РФ 8 марта 2015 г. подписал Федеральный закон «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (далее — КАС РФ), который вступил в силу 15 сентября 2015 г. [3]
Этому предшествовали длительные дискуссии, непримиримые споры, но самой простой констатацией, которая постоянно находилась в центре обсуждения проблем создания административного судопроизводства в России, была необходимость практической реализации конституционно-правовой нормы, устанавливающей административное судопроизводство как специальную форму реализации судебной власти в стране наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством.
Еще не успев вступить в силу, КАС РФ вызвал вопросы у юристов и подвергся критике. Правда, сама идея обособления норм, регулирующих порядок рассмотрения судами административных дел, в кодифицированный акт в целом сомнениям не подвергалась.
Поэтому следует согласиться с мнением Громошиной Н. А.: «Кодекс административного судопроизводства РФ рожден в условиях острой дискуссии, которая не стихает до сих пор, между сторонниками идеи о необходимости КАС РФ и его противниками» [4].
Справедливым следует считать утверждение Ю. Н. Старилова, который считает, что принятие КАС является важнейшим этапом судебной реформы и модернизацией административно-процессуального законодательства, поскольку с его принятием «состоялось выполнение требований Конституции РФ по практическому осуществлению правового положения относительно правосудия по административным делам» [5], а Т. В. Пешкова подчеркивает, что КАС — это «важнейший, фундаментальный и основополагающий правовой акт, устанавливающий основы защиты прав, свобод и интересов граждан от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной власти» [6].
Поскольку в правоприменительной практике возникают ситуации, когда дела с тождественным предметом судебного разбирательства в одних случаях квалифицируются в качестве гражданских, а в других — в качестве административных дел, нормы Гражданского процессуального кодекса РФ [7] также являются источником правового регулирования института разрешения административных споров для разграничения предмета ведения.
При этом, отмечают юристы, до сих пор не выработан единый подход судебных инстанций, согласно которым дела с тождественным предметом судебного разбирательства в одних рассматриваются по правилам ГПК РФ, а в других — в соответствии с КАС РФ. Поэтому определение критериев частноправовых и публично-правовых правоотношений, а соответственно, применения КАС либо ГПК (норм различных видов производств АПК) в том или ином случае выступает важнейшей проблемой при регулировании схожих отношений.
Порядок осуществления административного судопроизводства определяется также Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [8], Федеральным конституционным законом от 23 июня 1999 года N 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» [9], Федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 года N 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» [10] и др.
Кроме кодифицированных нормативно-правовых актов, к источникам правового регулирования рассматриваемого института относятся все федеральные законы, предметом ведения которых выступают отношения, возникающие в ходе разрешения административно-правовых споров. Приведем пример.
Общество импортирует через таможенную границу РФ промышленное оборудование, которое закупает напрямую от производителя по международному договору купли-продажи. Для целей уплаты таможенных платежей Общество заявляет в декларации стоимость товара, определенную по первому методу — цене сделки с ввозимыми товарами (ст.ст. 18 Закона РФ «О таможенном тарифе» [11]).
В обоснование заявленной стоимости таможенной орган обязывает Общество представить подтверждающие документы, непосредственно не относящиеся к его деятельности — в частности, документы производителя о себестоимости оборудования, стоимости сырья для его производства. Однако после предоставления таких документов таможенный орган по-прежнему не соглашается с заявленной стоимостью.
Общество обращается в суд с заявлением о признании незаконными действий таможенного органа по корректировке таможенной стоимости, указывая, что оборудование закуплено по прямому договору с производителем. Таможенный орган опровергает доводы Общества, указывая, что заявленная Обществом таможенная стоимость не подтверждена документально, в том числе затребованными документами производителя.
Суд соглашается с позицией Общества и признает действия таможенного органа по корректировке таможенной стоимости противоречащими ст.ст. 18, 19 Закона РФ «О таможенном тарифе».
Четвертый уровень правового регулирования. К данному уровню правового регулирования относятся подзаконные акты: Указы Президента, Постановления Правительства по отдельным вопросам нормативного регулирования института разрешения административных споров.
Пятый уровень регулирования рассматриваемого института составляют ведомственные документы — это различные Приказы, Положения и разъяснения министерств и ведомств.
Несмотря на то, что судебная практика не является источником права в российской правовой системе, руководящие разъяснения Пленума ВС РФ выступают в качестве базы правового регулирования некоторых вопросов разрешения административных споров.
Так, например, до 15 сентября 2015 года обжаловать акты, решения или действия органов власти можно было в гражданском судопроизводстве, но в особом порядке — согласно гл. 24 и 25 ГПК РФ. Теперь практически все подобные иски попадают под действие КАС РФ. В то же время, по правилам гражданского судопроизводства, суд оценивает те акты, из которых возникают гражданские права и обязанности — например, когда лицо получает право на какое-либо имущество. Такие разъяснения даны в п. 1 Постановления Пленума Верховного суда от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами КАС РФ» [12].
Таким образом, еще раз подчеркнем. Административно-правовой спор может вытекать из различных видов административных правоотношений, именно поэтому нормативно-правовая база данного института достаточно обширна, — кроме КАС РФ и федеральных законов, регулирующих порядок и особенности разрешения административных споров, отдельные его положения регламентируются иными федеральными законами и ведомственными правовыми актами.
Правовое регулирование института разрешения административных споров образует сложную иерархическую систему нормативных правовых актов.
О целостности системы источников правового регулирования института разрешения административных споров свидетельствует тот факт, что все элементы этой системы имеют один предмет правового регулирования — споры между гражданами и публичным элементом по поводу субъективных прав и обязанностей, относительно которых в связи с принятым административным актом возникли разногласия, а также вопрос о законности самого административного акта.
Литература:
- Стахов А. И. Судебная защита частных лиц в административном процессе посредством административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2021. N 6. С. 34–41.
- Там же.
- Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, N 10, ст. 1391.
- Громошина Н. А. О принципе активности суда в административном судопроизводстве // Вестник гражданского процесса. 2019. N 4. С. 96–112.
- Старилов Ю. Н. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации — важнейший этап судебной реформы и модернизации административно-процессуального законодательства. Режим доступа [https://cyberleninka.ru/article/n/prinyatie-kodeksa-administrativnogo-sudoproizvodstva-rossiyskoy-federatsii-vazhneyshiy-etap-sudebnoy-reformy-i-modernizatsii].
- Пешкова Т. В. Принятие Кодекса административного судопроизводства РФ: значение, проблемы, дальнейшие перспективы // Российский судья. 2015. N 9. С. 14–16.
- Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 18.11.2002, N 46, ст. 4532.
- Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судебной системе Российской Федерации» // Российская газета, N 3, 06.01.1997.
- Федеральный конституционный закон от 23.06.1999 N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О военных судах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.06.1999, N 26, ст. 3170.
- Федеральный конституционный закон от 07.02.2011 N 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // Российская газета, N 29, 11.02.2011.
- Закон РФ от 21.05.1993 N 5003–1 (ред. от 28.06.2022) «О таможенном тарифе» // Российская газета, N 107, 05.06.1993.
- Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Российская газета, N 222, 03.10.2016.
