В статье аргументированы методологические основы развития аттестации государственных (муниципальных) служащих, которые характеризуются структурным, институциональным, альтернативно-комплексным содержанием. Применение этих основ позволяет разработать общую методику, единые принципы и подходы к разработке, применению современных аттестационных процедур.
Ключевые слова : аттестация, государственная служба, муниципальная служба, методология, оценка профессиональных качеств.
The article argues for the methodological basis for the development of certification of state (municipal) employees, which are characterized by structural, institutional, alternative and complex content. The use of these bases allows us to develop a common methodology, common principles and approaches to the development and application of modern certification procedures.
Keywords : certification, public service, municipal service, methodology, assessment of professional qualities.
Важность анализа методологических основ аттестации субъектов публичной службы обусловлена отсутствием в настоящее время общей методики, единых принципов и подходов к разработке, применению аттестационных процедур для оценки профессионально-служебных качеств государственных и муниципальных служащих. При этом в условиях активного развития российской экономики, постоянного усложнения системы публичного управления, внедрения цифровых технологий возрастают требования к уровню должностной квалификации работников публичного сектора, их соответствия установленным квалификационным требованиям, которое должно подтверждаться в рамках аттестации [6].
Рассматривая методологические основы аттестационных мероприятий, целесообразно привести соответствующие тезисы российских правоведов. В частности, в исследовании Т. В. Анисимовой [4] аргументированы выводы о том, что для формирования базовой основы правовых механизмов аттестации целесообразно использовать унифицированный нормативный акт, закрепляющий единый порядок аттестации служащих для всех видов публичной службы с общими основаниями проведения плановой и внеплановой аттестации, с общими принципами, мероприятиями и порядком подготовки, проведения аттестации. Также важно применение в системе прохождения государственной (муниципальной) службы:
1) инструментов рассмотрения аттестационной комиссией фактов совершения служащим административных и прочих правонарушений для установления причин, которые способствовали их совершению, и разработки рекомендаций организационно-правового характера, препятствующих совершению впредь подобных правонарушений;
2) механизма привлечения к дисциплинарной ответственности сотрудников кадрового аппарата за виновное нарушение преимущественного права служащего, включенного в кадровый резерв по рекомендации аттестационной комиссии, на служебное продвижение с занятием вышестоящей должности;
3) инструментов кадрового аудита, проводимого для оценки профессиональной деятельности служащих, результат которого используется в аттестации с учетом внушительного спектра методов оценки, средств и способов получения данных об аттестуемом лице в конкретной отрасли служебной деятельности.
При этом представляется логичным обособление общих механизмов аттестационной оценки служащего от специальных отраслевых механизмов, что позволит проводить дифференцированную оценку всех необходимых качеств служащего в рамках определенной публичной службы.
Исходя из вышеизложенного, можно обозначить структурные методологические основы аттестации субъектов публичной службы, которые формируются на основе разработки, внедрения двух правовых механизмов: общих механизмов регулирования аттестационных мероприятий для всех видов публичной службы и специальных правовых механизмов дифференцированной оценки качеств аттестуемого с учетом отраслевой и прочей специфики конкретного вида службы.
В этой связи С. Н. Булгаков [5] справедливо указал, что научно-методическое обеспечение аттестационных мероприятий предопределяет обязательное участие преподавателей, ученых научно-образовательных организаций в проведении аттестации служащих с условием отраслевого закрепления таких организаций за соответствующими аттестационными комиссиями, в составе которых участвует внешний эксперт — представитель компетентной научно-образовательной организации.
Вместе с этим, С. Н. Булгаковым аргументированы тезисы о внешнем органе управления госслужбой:
во-первых, отмечена важность создания внешнего специализированного органа по управлению госслужбой в виде Федерального агентства (комитета) по делам госслужбы, поскольку необходимость формирования такого органа предусмотрена ч. 10 ст. 48 и пр. нормами Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» [1];
во-вторых, аргументировано включение в состав внешнего специализированного органа по управлению госслужбой структурного подразделения, отвечающего непосредственно за организацию, контроль проведения аттестации в системе публичной службы [5].
По данном поводу стоит отметить, что эффективность работы внешнего (независимого) органа кадрового управления подтверждается позитивным зарубежным опытом. Например, одним из главных факторов успешного развития Сингапура, считающегося по праву финансово-экономическим центром мира, представляется прогрессивная меритократическая система государственного управления Сингапура, включающая среди прочего [12]:
− основную идею государственной меритократии в обеспечении каждому человеку равных возможностей в получении знаний и участии в системе государственной службы;
− функционирование с 1951 года независимой комиссии по вопросам государственной службы (Public Service Commission, PSC), которая с 1963 года контролирует назначение государственных служащих; при этом члены Комиссии не являются сотрудниками государственной службы, что делает ее в значительной степени независимой от системы власти;
− формирование с 1994 года специальных комитетов административной службы (AS ‒ Administrative Service), работники которых назначаются и контролируются PSC;
− реализация с 2002 года проекта партнерского управления (The Management Associates Programme, МАР), способствующего привлечению молодых талантов к госслужбе с помощью установления им наставников и высоких стипендий.
В настоящее время Комиссия (PSC) исполняет следующие функции, отчасти схожие с аттестационными мероприятия в России: назначение подготовленных компетентных лиц на значимые государственные посты; решение конфликтных ситуаций, связанных с назначением госслужащего; осуществление дисциплинарного контроля среди госслужащих; проведение контроля профессиональных качеств в комитетах персонала министерств (AS); независимое управление проектом партнерского управления (МАР) [13].
С учетом обозначенных сведений можно сделать вывод об институциональном методологическом подходе к развитию аттестационных мероприятий с учетом двух факторов внешнего характера: фактора научно-методического обеспечения аттестационных мероприятий с участием независимых экспертов — представителей компетентной научно-образовательной организации; фактор создания внешнего специализированного органа по управлению госслужбой, включающего подразделение, отвечающего за аттестацию служащих.
Рассматривая методологические основы аттестации, стоит также указать на применение при оценке профессиональных навыков служащих множества различных методов, включающих тестирование, собеседование, самоотчет, ответы по билетам, проведение практических занятий-опросов и т. д. В этой связи Г. Г. Чочуа отмечает важность проведения в ходе аттестации квалификационного экзамена, зачета, написания творческого отчета, научно-методической разработки [11]. Пятникова Е. В. с соавторами [9] выделяет 16 известных методов аттестационной оценки, а в работе Ю. В. Иванчиной со ссылкой на официальную статистику приводится более 20 методов оценки квалификации работника (служащего) [8].
В частности, тестирование представляется одним из основных методов оценки в рамках аттестации на основании ответов проверяемого служащего, по которым проверяется уровень профессиональных знаний и навыков работника. Для отдельных категорий работников (служащих) тест может составляться по индивидуальным профессионально-тематическим вопросам с альтернативными вариантами разных ответов и с задачами по отраслевой тематике. При этом стоит обратить внимание на две особенности тестирования: вопросы тестов составляются с учетом требований квалификационных справочников соответствующих должностей, актуальных должностных инструкций и требований профессиональных стандартов; статистическими и пр. научными средствами устанавливается процент (число) правильных ответов, отражающих успешное, удовлетворительное прохождение аттестации [10, с. 215].
Также стоит добавить, что определенные категории служащих должны обладать специфическими интеллектуально-психологическими качествами. Контрольные тесты или другие методы, средства оценки в таких случаях должны разрабатываться с учетом таких качеств, поскольку уровень результативности аттестации выше у тех работодателей, где разрабатывается специальный вопросник с учетом оценки каждого специфического качества аттестуемого. В частности, исследования показали, что если деятельность служащего связана с проектно-изыскательскими, с вычислительно-техническими работами, то тестирование в таком случае является лучшим средством проверки квалификации служащего. Но для аттестуемых, которые относятся к научным, педагогическим работникам (служащим) целесообразно применять собеседование, практическое занятие, открытый урок, поскольку тестированием нельзя проверить в полной мере такие личностные свойства как умение четко, грамотно излагать собственные мысли, объяснять, давать указания обучаемым и подчиненным. При этом тестирование считается одним из самых популярных и простых методов аттестационной оценки, поскольку для формирования и прохождения тестов не требуется много времени [7, с. 49].
Наряду с этим, у метода тестирования имеются и отрицательные стороны. В частности, служащий может успешно пройти квалификационные тесты, а на практике не может использовать свои знания для решения повседневных задач. Поэтому принимать результаты тестирования основным и единственным критерием оценки аттестуемого представляется неправильным. В этой связи тестирование можно дополнить другим методом. Например, собеседование является непосредственным общением с работником (служащим), в рамках которого задаются определенные вопросы, касающиеся индивидуальной профессиональной деятельности аттестуемого. Такой метод дополнительной оценки часто используется в процедурах аттестации. Как верно полагает Ю. В. Иванчина, собеседование представляется личным взаимодействием с работником (служащим) по схеме «вопрос — ответ» с учетом заранее составленного алгоритма или произвольного комплекса ситуаций для получения необходимых данных. При этом проведение аттестации с индивидуальным собеседованием целесообразно с учетом следующих особенностей: участие в собеседовании непосредственного руководителя служащего, который заинтересован в более полной оценке качеств подчиненного для принятия решения по соответствию служащего занимаемой должности [6]; построение собеседования экспертом-специалистом после изучения других результатов оценки (тестирования, занятия и пр.) и личного дела аттестуемого [6]; при наличии в процедурах аттестации (тестировании, собеседовании и пр.) проверки теоретических знаний, аттестуемый должен заблаговременно получить соответствующие вопросы (билеты) и время на подготовку ответов [2]; в случае оценки путем тестирования, собеседования, опроса и др. способов проверки практических навыков, аттестуемому должно быть предоставлено время на подачу документа, подтверждающего причины необъективных возможных результатов, либо заявления на отсрочку аттестационных мероприятий (например, в случае неудовлетворительного качества работы аттестуемого, которому работодатель не обеспечил нормальные условия труда) [3].
Исходя из вышеизложенного, можно выделить альтернативно-комплексные методологические основы аттестации субъектов публичной службы, которые связаны с выбором наиболее эффективных методов оценки служебно-профессиональных качеств аттестуемого с учетом возможности применения нескольких методов в рамках одной аттестации или использования альтернативных, инновационных методов дифференцированной оценки таких качеств.
В результате представленного анализа аргументированы методологические основы развития аттестации государственных (муниципальных) служащих, характеризующиеся структурным, институциональным, альтернативно-комплексным содержанием, применение которых позволяет обосновать общую методику, единые принципы и подходы к разработке, применению современных аттестационных процедур.
Литература:
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 16.12.2019) [Текст] // Собр. законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
- Определение Московского городского суда от 22 мая 2013 г. по делу № 4г/1-. [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online... (Дата обращения: 10.02.2020).
- Определение Свердловского областного суда от 25 июля 2013 г. по делу № 33–8622/2013. [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online... (Дата обращения: 10.02.2020).
- Анисимова Т. В. Использование современных методов оценки персонала при аттестации государственных служащих [Текст] / Т. В. Анисимова // Вестник Московского университета МВД России. 2008. № 10. — С. 3–4.
- Булгаков, С. Н. Аттестация государственных гражданских служащих Российской Федерации [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.14. — Москва, 2013. — 24 с.
- Егошина, Л. А. Аттестация как способ определения квалификации работников: проблемы правового регулирования и практика применения [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.05. — Москва, 2017. — 30 с.
- Занина, Т. М. Подбор и аттестация кадров органов внутренних дел: правовые и организационные аспекты [Текст]: монография / Т. М. Занина, Н. И. Разуваева, В. В. Набиев; Воронежский институт МВД России. — Воронеж, 2017. — 127 с.
- Иванчина Ю. В. Правовые аспекты оценки работников [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.05. Екатеринбург, 2006. — 27 с.
- Идеальные кадры: практическое пособие [Текст] / Пятникова Е., Чеканова Т., Карнаух И., Танаев В., Головина С. Сер. «Идеальный офис». Вып.1: -Екатеринбург: Информационное агентство «КонУС», 2001. — 212 с.
- Орловский Ю. П. Аттестация работников [Текст] / Ю. П. Орловский, А. Ф. Нуртдинова, Л. А. Чиканова // Настольная книга кадровика: юридические аспекты. М., 2005. — 362 с.
- Чочуа Г. Г. Правовые проблемы аттестации работников в условиях рынка труда [Текст]: автореф. дис.... канд. юрид. наук: 12.00.05. — М., 2010. — 23 с.
- Bell D. A. & Li C. eds. 2013. The East Asian Challenge for Democracy: political meritocracy in comparative perspective.Cambridge University Press, С. 3.
- Public Service Commission [Электронный ресурс] // URL: https://www.psc.gov.sg/who-we-are (Дата обращения: 10.02.2020).
